影子收费：非经营性基础设施PPP项目发展的方向-第2页-北极星环境修复网

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二、影子收费适用于非经营性基础设施

1 基础设施也有不同的分类：经营性、准经营性、非经营性

基础设施对一个城市及区域经济的重要性不须多言，它是一个城市及区域经济腾飞的基础。但基础设施也有不同的分类，根据基础设施是否具有收费机制或者是否有可预计的显性的现金流，可将其分为经营性、准经营性及非经营性三种。具体而言经营性基础设施一般都有收费机制，而且通过自身的经营可以产生经营利润，因此在PPP项目回报机制设计中可以采用使用者付费，这意味着政府可以通过市场化的手段来配置经营性基础设施资源，通过动员社会投资来进行经营性基础设施建设。准经营性基础设施往往也具有收费机制，也有一定的现金流入，但由于这部分基础设施的公益性，其自身运作产生的现金流并不能完全覆盖其成本，并不能完全通过市场化机制来进行运作，需要由政府通过优惠政策或给予适当的财政补贴等措施，维持其正常运行，对于这部分基础设施而言，在PPP项目中其回报机制通常表现为政府的可行性缺口补贴。而非经营性基础设施完全是公益性项目，在城市生活中不可或缺，完全需要政府提供，且不能有收费机制，原因在于它提供的服务通常是生活必不可少的纯公共物品，具有很强的服务性，社会效益较大，但又没有现金流，如市政道路、免费桥梁、污水处理厂等都是非经营性基础设施。这就意味民间资本因为极大的投资不确定性不愿意参与，另一方面政府也不会将这类项目完全交给民间资本进行运营，在这种背景下影子收费的回报机制应运而生。

2 区分项目性质是回报机制设计的关键，非经营性基础设施的公益性、无现金流等特点使影子收费机制应运而生

项目经营性质与类型的不同决定了项目的投融资主体、融资模式、资金来源等问题。对项目性质进行区分是融资模式与回报机制设计的关键。上述对基础设施进行了分类，不同类型的基础设施其特点不同，回报机制也并不相同，而非经营性基础设施的公益性、无现金流产生等特点使影子收费机制应运而生。

非经营性基础设施具有很强的公益性与社会效益，其对社会经济发展具有很强的带动作用。特别是随着我国经济的转型与PPP项目的兴起，之前对公益性强的基础设施的欠账需要弥补，经济的发展需要基础设施建设的推动，更要求我国非经营性基础设施的投入，但非经营性基础设施的建设对资金需求量大，动辄以十亿、百亿为单位，而且其建设周期长，属于典型的资金投入大、公益性强、无现金流产生的项目，民间资本望而却步，需要政府为主体进行投入、且有明晰的回报机制设计才可以，在此背景下影子收费机制可以保证政府、民间资本方风险共担，且能为民间资本提供保底收入，完美的解决民间资本对公益性强、无经营收入项目望而却步的现象。具体基础设施的分类、特点及对应的回报机制如下表所示。

三、具体案例：重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目

曾家岩嘉陵江大桥工程起于渝北区兴盛大道，跨越嘉陵江后，再向南出洞接长滨路，线路全长5.51公里，为城市主干路，设计车速50公里/小时。项目主桥为6车道，两端接线为4车道，预计分流重庆现有两条南北大通道25%的交通量。项目投资方面，本项目总投资32.78亿元，其中工程费用24.20万元，工程建设其他费4.10亿元，工程建设预备费2.85亿元，建设期利息1.63亿元。

合作模式：项目采用PPP合作模式，按照建设—运营—移交的BOT模式运作。

SPV结构：由市城乡建委作为实施机构，通过公开招投标方式，确定了招商局重庆交通科研设计院有限公司、中铁隧道集团有限公司、中交第二航务工程局有限公司联合体作为该项目的社会投资方。PPP项目公司负责资本金投资、项目融资、建设、运营期的运营及维护、财务管理，保证该项目正常通行运营。

资金来源于项目资本金和债务资金，其中项目资本金40%，约13.11亿元;债务资金60%，约19.67亿元。项目公司政府方占股10%，社会资本方占股90%。项目债务融资总额暂按总投资的60%计取，建设期为3年，运营期20年，贷款利率为5.4%。

融资模式：项目资本金部分，约13.11亿元，占项目总投资的40%，由政府代表方和社会资本按股权比例出资。剩余60%的建设资金，通过银行贷款解决，贷款利率为5.4%。

回报机制：特许经营，政府付费，项目公司主要通过收取“影子通行费”的形式获取项目收益，支付“影子通行费”的资金来源为市级财政资金。采取“影子收费”模式，就是在桥梁两端设置测量设备，测算出车流量，然后按照事先确定的“影子票价”标准计算出一定时期内投资方“应收费”总额，这笔钱由政府按约支付。

退出机制：项目建成后，社会投资人拥有20年隐性收费权、政府不承担回购等责任，运营期结束后项目无偿移交给政府。

四、政策建议：法律规范、建立统计机制及数据库、完善交接标准

由上述可知影子收费适用于非经营性基础设施PPP项目中，因此在公路、农业水利基础设施的PPP项目中具有广阔的适用空间，政府可通过对公路、水利基础设施实际使用情况的监测，经过多因素加权调整，可以对社会资本给予其合理的投资回报。对于社会资本而言，其省略了对使用者收费环节，且投资的政策性风险小、投资回报易于确定，具有相当的投资吸引力;因此这一模式具有良好的风险分担机制，但还需进一步完善。

第一、应明确影子收费模式的法律地位。规范该模式的招标流程、项目运行过程的协商机制和争议处理机制等，目前在PPP项目中上位法缺失、下位法冲突一直是PPP模式推进过程中的最大障碍，问题的根源在于财政部和发改委的出发点和依据不同，财政部更倾向于采用政府采购法，理由是大多数PPP项目需要中央财政和地方财政补贴，政府向社会力量购买公共服务，理应纳入政府采购范围。而发改委更愿意采用招标投标法，认为国内做PPP项目的基本都是工程公司，对招投标法比较熟悉，对政府采购法不太了解。所以，在一定程度上，PPP立法之争源于《政府采购法》和《招投标法》的冲突，而影子收费机制又以政府购买为主，因此明确招投标流程，明晰法律依据意义重大。

第二、建立相关的统计机制及数据库。影子收费中综合社会效益如何计算决定了政府支出的大小，以何种因素进行加权调整，不同地区其影响因素的权重如何调整均需行之有据，目前我国PPP项目推进进展迅速，但相关数据库及统计机制还未完全跟上，尤其是涉及专业因素与权重的测算还未明晰，相关统计机制及数据库建设迫在眉睫。

第三、建立完备的交接机制，抑制社会投资主体的“道德风险”。基础设施在运营期结束后需要无偿移交给政府，因此存在社会投资主体在管护基础设施方面只愿维系最低标准的“道德风险”，必须选择恰当的合约安排加以抑制。

原标题：影子收费：非经营性基础设施PPP项目发展的方向

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