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二、规范性文件情况分析
1、项目参与主体之政府方。根据 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金【2014】113号)第十条:县级(含)以上地方政府可建立专门协调机制,主要负责项目评审、组织协调和检查监督工作,实现简化审批流程、提高效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。根据财金【2014】113号第二条:本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
政府方主要包括参与PPP项目的政府方实施机构和签约PPP项目合同的政府方签约代表。根据财金【2014】113号第十条,政府方的项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作,尽管通常情况下实施机构与政府方签约代表是同一机构,但项目实施机构不一定是政府方签约代表。
2、项目参与主体之社会资本方。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)第二条:本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)指出:大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。也即进行企业化改制的融资平台公司可以作为社会资本参与PPP项目。
根据上述规范性文件,本人建议从正反两方面对社会资本方的考核指标进行定义:一方面,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人;另一方面,本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业不得作为社会资本方参与本级政府的项目,但已经建立现代企业制度、实现市场化运营,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司可以作为社会资本参与所属的政府的PPP项目。
三、定性评审标准情况分析
评审标准对于社会资本发起的项目兼顾不周。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)第六条:政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。
根据上述文件,可知PPP项目有政府和社会资本发起等两种发起方式,社会资本发起的PPP项目,能够唤醒社会资本的积极性,释放社会资金的出口,更能够推进PPP项目的有利实施,化解政府财政压力和债务风险。本次评审的项目中,有社会资本发起的PPP项目,但因地方政府对PPP模式 了解不到位,不支持企业按新的模式发展,送审项目就缺少实施机构的推荐,承诺及系列的材料完善不了,而失去推荐的机会。
行业主管部门对于社会资本发起PPP项目的正面效应认识不够,社会资本发起的项目在寻找作为合作伙伴的政府方实施机构方面的难度远远大于政府方自己发起的项目,因此,建议对于社会资本发起的项目降低在这方面的要求或者将社会资本发起的项目另外建立一套考核标准。
四、送审项目情况分析
1、物有所值评价和财政承受能力论证评价主体错位。根据《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金【2015】21号)第七条:财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。根据 《关于印发PPP物有所值评价指引(试行)的通知》(财金【2015】167号)第七条:财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用好第三方专业机构和专家力量。
物有所值评价和财政承受能力论证可以看作是项目按照PPP模式操作的可行性研究,其重要性不言而喻,根据上述指引可以得知应由财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门共同开展,必要时政府可借助第三方机构协助,而不是全部由第三方机构主办。
本次部分送审项目填报资料参考相关指引,在示范项目申报表和示范项目基本信息表中显示已做物有所值评价和财政承受能力论证,但普遍流于形式,申报项目中屡见不鲜由某个行业管理部门甚至国资平台公司自行委托第三方咨询机构做物有所值评价和财政承受能力论证,然而没有行业主管部门行财政部门的共同参与,第三方咨询机构往往很难保持客观公正性。
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