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2、初步实施方案中缺少绩效考核。根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)规定:省级财政部门要督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合信息评价体系,对项目的绩效目标实现承担、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励设置资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
在PPP项目中,科学完善公平合理的绩效考核制度是政府方维护公众利益、监督社会资本方切实履职的必要和有效手段。绩效考核作为政府付费项目的基础,合理的产出说明和可操作性是项目评审考核的核心,绩效考核不仅需要考核相对稳定的项目运作状态和产出需求,由于PPP项目运营期限长,在合作过程中变数大,还需要考虑根据相应情形进行调整的规则是否合理公平,具体到容许调整的范围、拟重新确定的指标分值权重、调整的频次以及启动调整的触发机制等因素。在本次送审项目的资料中,大多数项目都缺乏科学完善合理的绩效考核机制。因此,在可行性缺口补助和政府付费项目中,应加强对项目绩效考核的重视和应用。
3、项目是伪装的PPP项目,甚至是BT项目。根据《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号)规定:除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。
由于BT没有未来的项目运营收益作为投资回报,因此,投资者建成项目后,政府必须以财政资金将项目立即回购,对政府财政资金的依赖高,而PPP模式通过拉长运营期,投资者通过项目的运营收益来收回投资成本和收益。因此,BT项目只在公共租赁住房和公路等确需采取代建制建设的项目才可以采用BT模式,其他行业领域不容许采取BT模式。
4、采购方式的选择缺乏实体和程序合法合规的论证。根据《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》第四条:PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。
公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。邀请招标主要适用以下情况:1、具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的;2、采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。根据《工程建设项目施工招标投标办法》,有下列情形之一的,经批准可以进行邀请招标:1、项目技术复杂或有特殊要求,只有少量几家潜在投标人可供选择的;2、受自然地域或环境限制的;3、涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾,适宜招标但不宜公开招标的。单一来源采购适用以下情况:1、只能从唯一供应商处采购;2、发生了不可预见的紧急情况,只能从其他供应商处采购的;3、必须保证原有采购项目一致性或服务配套的要求,需要继续从原供应商处采购,且添购资金总额不得超过原合同采购金额百分之十的。竞争性谈判适用以下情况:1、招标后没有供应商投标或者没有合格的或者重新招标未能成立的;2、技术负责或者性质特殊,不能确定详细规格和具体要求的;3、非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;4、因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。竞争性磋商适用于以下情况:1、政府购买服务项目;2、技术复杂或性质特殊,不能确定详细规格和具体要求;3、因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;4、市场竞争不充分的可研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;5、按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
送审项目对选择哪种方式,从实体和程序的合法合规角度论证项目的采购方式的可行性论述不够,根据项目的特性选取适当的采购方式,因此,同类项目在采购方式的选取上存在采购方式不一的现象。
五、第三方中介咨询机构情况分析
本次送审项目由于中介咨询机构的介入,无疑是大大提升了送审项目的质量和效率,但存在一些不足。尽管财政部颁布了一系列指导文件,但由于现有规范文件比较新,且比较笼统,效力层级普遍比较低,加之财政部与发改委规范性文件的差异,再者国际通用的PPP操作模式又无法本土化,咨询机构对于规范性文件的理解、执行有区别。因此,建议在政府选择咨询机构方面应优先选取在该行业领域有经验的咨询机构来提供咨询服务,同时加强对本土咨询机构的培育和规范性引导。
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