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近两年来,PPP迎来了新一轮的发展高潮,据全国PPP综合信息平台项目库季报第2期数据显示,截至2016年3月末,入库项目多达7,721个,并且总量持续上升,总规模超过8万亿。由此可见,PPP的确很火。但是依然存在着很多问题,严重制约PPP的发展。
其中,财政部和发改委的冲突表现地十分明显,两部门存在较大的权责重叠,甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中,地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开,而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。
财政部的第一职责是管理国家财政资金,出发点是严控PPP项目的质量,避免地方政府包装假的PPP项目,当成化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理,当前形势下的第一要务是“稳增长”。这导致发改委较为关注PPP项目的数量和规模,在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战,甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件,极为罕见。部委之间职能界限划分不清晰,难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形,导致地方政府无所适从。
终于,财政部和发改委一改常态,“握手言和”,两个部门联合发文实属首次,《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32 号文”)要求政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,积极推动PPP顺利实施。下面将结合PPP的发展情况,解读通知中的七点内容,以期更好地理解 “32号文”。
一、稳妥有序推进PPP工作
各地要进一步加强舆论宣传力度,引导各界树立正确的理念认识,制订切合实际的工作目标,建立科学合理的工作预期,积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给,切实推动PPP模式持续健康发展。
解读 表明两部门已对PPP模式达成共识——大力支持,稳妥有序推进,确保持续健康发展。虽然PPP模式发展迅速,但是依旧存在着一些认知偏差的问题:在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,严重背离了“收益共享、风险共担”的合作理念,为后续问题的产生埋下了隐患。因此,急需加强宣传,引导地方政府认识PPP,了解PPP,善用PPP。
二、进一步加强协调配合
各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
解读 这一条充分点明了通知的主题——“共同做好”,要求各部门协调配合,形成合力。目前,中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,PPP涉及的部门众多,职能界限划分不清晰,出现部门设置重复、资源浪费甚至冲突的情形,导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高,增添社会资本的参与成本。因此,专家也多次呼吁相关部门协调配合、消除冲突,保障项目顺利推进。
三、扎实做好PPP项目前期工作
要加强项目可行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后,选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目,依法选择社会资本方,加快前期工作。
解读 前期工作是PPP项目后续顺利推进的前提,只有经过严格充分的论证决策,挑选出合适的社会资本,才能为PPP的发展奠定基础。但是现在PPP的前期论证程序未定,操作流程不统一,财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》第9条规定“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。”而发改委对此却不太在意,并没有明确的规定。所以物有所值评价和财政承受能力论证是不是PPP项目前期工作的必选之项一直未被明确,这里仅要求加强项目可行性研究,愈发模糊,加剧争议的产生。
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