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但同样的调查为何结果不同?鄢斌认为,这与我国现有土壤环境质量标准不健全有关。目前我国所推行的土壤环境质量标准体系,在总体架构上未曾明晰土壤的概念,现行《土壤环境质量标准》推行的土壤分类、治理标准体系均不能做到有效的全覆盖。
王玉军等人研究《公报》后也发现了类似问题。它虽在注释中表明了此次调查土壤污染程度分为5级,但并没有给出具体标准。比如:它把“污染物含量未超过评价标准的”视为无污染,但并没有说明是一个标准还是多种标准。
在王玉军看来,土壤污染标准赋值具有较强的独立性和依存性。就耕地土壤重金属而言,主要依赖于农产品中污染物的限量标准,通过试验获得产品可食部分重金属浓度与土壤中相应元素含量的关系,从而推算出土壤重金属的临界值。
土壤重金属的临界值,是指在特定目标和特定条件下土壤中某种重金属的最大安全浓度。它除受土壤自身影响外,还与土壤种植的农作物类型等密切相关。因此,《公报》在表明我国土壤污染状况时,应该说明其评估标准,即“它应该是一个系列标准或标准系列”。
“防、治”均待完善
“当前土壤环境管理在防和治的两端均存在问题。”鄢斌称,土壤环境质量标准的不健全引发了多重问题。比如:土壤环境质量监测水平滞后、调查精度不高,样本密度过小,难以精确圈定土壤重金属污染分布范围、掌握各地区土壤污染强度、实施土壤生态红线制度等。
王玉军从土壤污染定义角度分析认为,在耕地土壤重金属影响评估中,除对土壤中重金属的含量和污染源的监测与甄别外,其危害或后果亦十分重要,即农产品重金属含量或减产程度。但《公报》发布的土壤点位超标并未说明农产品质量状况。
这导致我国部分地区农作物重金属含量超出国家限量标准,但土壤质量仍达标。比如:王玉军等在连云港灌南地区、淮安盱胎西部地区采样监测发现,其土壤中砷、铅等元素虽没有超过国家土壤质量二级标准,但部分大米和米糠中的砷、铅含量超出了国家限量标准。
为此,著名环境法专家、中国政法大学教授曹明德建议,国家应尽快确立“土壤环境保护规划、调查、标准制度”“土壤污染管制区制度”等预防性制度,通过立法、制定规章等制度性建设,对土壤污染源、被污染土地特征进行区别处理。
鄢斌表示,土壤污染具有很强的累积性、潜伏性、迁移性,多数情况下看不见、摸不着。因此,治理重点应放在“防”上面,其次才是对污染土地的修复。西方国家治理经验也提示,土壤环境先期保护、污染风险管控、污染治理与修复投入资金比例接近1∶10∶100。
但我国现有土壤环境治理存在责任主体失位、修复技术发展滞后、治理商业模式不成熟、违法成本偏低等诸多问题。比如:依照我国《土地管理法》《环境保护法》等规定,各级政府应当承担土壤污染防治的主体责任。但由于土壤环境质量标准不健全,防污责任认定困难。
按照污染者负担原则,产生污染企事业单位、其他经营性主体和个人应当是污染治理的责任主体。但土壤污染形成原因复杂,直接责任人确定困难,国外通常以土地所有人作为直接责任人,我国的二元土地所有权制度和使用权流转制度,让土壤污染责任主体认定复杂。
鄢斌表示,按照使用者付费(受益者)原则,我国国有土地、集体土地所有权人、使用权人和其他实际占有使用土地的主体,应对土壤污染治理承担连带责任。但考虑到土壤污染治理耗资大、耗时长、责任主体涉及面广等,应积极探索责任保险和土壤污染治理基金制度。
但土壤污染在我国涉及面广,且各地情况不一,各宗地情形不一致,单一的商业模式推广恐怕难以普遍适用。因此,仿照美国设立土壤污染防治修复的“超级基金”或抽取部分土地出让金的办法,都难以有效解决我国土壤污染治理的资金来源问题。
曹明德认为,法律的实质在于实现权利与义务的公平合理配置,面对如此严重且不可逆的土壤污染损害若规定较轻的处罚,不但有悖正义,而且难以倒逼企业自主改善土壤环境、承担污染责任。因此,我国十分有必要就土壤污染问题建立惩罚性赔偿制度。
另外,当前我国环境损害赔偿制度,仍以救济环境对人身和财产损害为核心,通常忽略了对生态环境价值的损害赔偿,应以中央印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》为契机,进一步规范生态环境损害鉴定评估,加快推进其评估专业机构及人才梯队建设。
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