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3.开发商对污染状况讳莫如深
“由于未能形成针对产业遗存再利用的预先环境风险评估和场地清理后的环境风险复核机制,加之城市规划与环境保护部门之间缺少沟通与协调,不少被污染场地未经处理便得到再次开发并投入使用。”于一凡说,规划管理部门对产业遗存的污染历史缺乏了解,即使意识到潜在的环境风险也苦于缺乏技术依据,难以做出合理的功能规划和空间安排。
她举例说,如以精细氟与电镀添加剂为主要生产内容的某市化工厂,长期的生产过程中所产生的重金属与有机物等混合污染物严重污染了场地。2007年该厂停产并作为居住用地进行了出让。2008年7月,在缺乏环评报告的情况下某房地产项目获得规划审批开始在工厂旧址上施工。2009年3月,补充编制的环评报告确认其存在环境风险,于当年7月责令停止建设并进行污染治理。而此时包括幼儿园在内的住宅区开发已基本完成。
于一凡介绍,我国针对城市各类场地污染的识别与治理起步较晚,相应法律法规建设基础较为薄弱。同时,规划、建设部门与环保部门之间缺乏有效互动,致使污染发现与治理滞后于开发建设。 官方数据显示,我国污染场地及周边用地的环境问题已经相当严重。根据2014年公布的首次全国土壤污染状况调查公报,34.9%的工业废弃地调查土壤点位存在污染物超标,29.4%的工业园区样本土壤点位存在污染,而重污染企业用地及其周边样本土壤点位污染超标率更是高达36.3%。此外固体废物集中处理处置场地、采油区、采矿区的超标率均超过20%。
于一凡说,长期以来,公众对环境污染的理解大多聚焦于水污染、大气污染、噪声污染等,对场地污染的危害则后知后觉,其中除了场地污染不易被察觉的因素以外,一个重要原因是缺乏公众意识。产业遗存通过流转进入土地市场需要通过产权征收、平整拆除、规划出让、再开发建设几个阶段。目前,仅在土地平整、拆除阶段移除外在特征明显的污染物,对于土壤、地下水中潜藏的污染情况则缺少信息披露。调查发现,由于潜在的污染直接影响转型利用的市场价值,不少土地所有者和开发商对真实污染状况讳莫如深。
4. 换土”易造成二次污染
于一凡介绍,存在污染的产业遗存须通过相应的治理手段来消除或者控制环境风险,而目前相关的治理技术在我国尚处于起步阶段。调查发现,目前各方对于场地治理导致二次污染的风险缺乏防范。常见的“换土”方式缺乏跟踪管理,如随意倾倒或与城市垃圾混合,极易造成二次污染。
同时,部分污染物还可能在拆除和转运过程中随着建筑垃圾而转移、扩散,使污染物定位和污染清除工作变得更加困难。此外,治理资金缺乏保障是阻碍环境保护从原则走向实践的现实障碍。“产业遗存的治理需要一笔不小的费用,如上文提及的某化工厂污染治理成本预计达到2.8亿元,对于任何组织或单位而言都是巨大的负担。”于一凡说,缺乏整治资金容易使污染治理流于形式,质量缺乏保障。
于一凡认为,产业遗存在退出原有功能或用地权属发生改变时,应依照规定由具有资质的独立机构开展现场实测并形成具有法律效应的评估报告,对场地的遗留污染情况加以诊断,提出修复建议。对于采取部分清除方案的污染场地,还应在进行竣工验收时和使用过程中对主要污染物进行持续监测。“鉴于城市功能转型过程中会陆续出现更多新增产业遗存,摸排产业用地的污染情况不应仅限于对现状产业遗存的调查,还应对目前仍处于生产、市政服务过程中的产业类用地进行登记和评估,以便进行系统管理。”她说。
世界上很多城市因对产业遗存的成功再利用而为城市生活注入了新的活力,如英国伦敦的码头区、美国纽约的SOHO区、德国的鲁尔工业区,以及我国北京的798艺术街区、上海黄浦江两岸的世博园区、广东省中山岐江公园等。于一凡说,“然而,在将产业遗存视为城市更新与转型的机遇的同时,必须首先回答这样一个问题:这些场地安全吗?”
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