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(1)广义的PPP适用范围既包括提供公共设施,也包括提供公共服务。因此,其与广义的政府购买公共服务存在交叉甚至趋同关系。
(2)狭义的定义指出PPP应用于公共基础设施领域。该定义下政府购买服务与政府付费型PPP就无法形成交叉关系。
(二)现行规定中的PPP
(1)发改委的界定
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》认为PPP是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
该定义不仅并未点明是否仅限于在基础设施领域适用PPP模式,而且同时提出可以通过购买服务的方式实施PPP,因此可以将其归类为广义的PPP。
(2)财政部的界定
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》认为PPP是指:在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
可知,财政部的定义强调PPP适用于基础设施领域,更偏向于狭义的PPP。
四、政府购买服务与政府付费PPP的划分
本文认为,应以是否包括公共设施为标准划分二者,即政府购买服务指政府向社会力量购买除货物、工程、日常消耗需要的服务之外的能由社会力量提供的公共服务;PPP指政府与社会资本在公共设施领域建立的一种长期合作关系。理由如下:
(1)理论上狭义的政府购买服务及财政部《暂行规定》中定义的政府购买服务均指购买无形服务,不包括投资建设公共基础设施。
(2)PPP和政府购买服务采取狭义的界定,较容易划分清楚二者的界面。
(3)以是否包括工程进行认定,实践中容易操作,也符合实践共识。
(4)满足《政府采购法》的要求。《政府采购法》明确将工程列为独立的采购内容,不宜将其作为政府购买服务的内容。针对PPP采购,财政部已形成了相对完整的采购法制体系,作为《政府采购法》的特别法,PPP采购可以同时采购公共工程及公共服务。
(5)符合主管部政策思路。符合财政部监管思路自不待言。通过发改委参与颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件,可见发改委的政策也在逐渐明朗,其规范的重点在于PPP的形式,即特许经营的PPP而非PPP的适用范围。
五、小结
包含公共工程的项目宜认定为政府付费型PPP项目,应完成物有所值及财政可承受能力评价等PPP程序。当然,无论是理论上还是我国规定层面,将政府付费型PPP项目称作政府购买服务项目也都是正确的。需要说明的是,本文认为即使采用该标准,也难免存在边界模糊的地方,例如将已建成项目改建为PPP项目,或投资较大但不形成固定资产的项目,都需要进一步研究。
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