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一、问题的提出
目前我国同时在推广政府购买服务与PPP两种新型公共产品供给PPP模式。实践中,有些政府主管部门将政府付费型PPP项目命名为政府购买服务项目或PPP及政府购买服务项目等名称,导致项目参与方在项目实施过程中出现是该按照《政府购买服务管理办法(暂行)》重点完善预算程序和采办程序还是重点完成物有所值和财政可承受能力评价,亦或是同时适用上述规定等困惑。当然,也存在主管机关将实为政府付费型PPP项目在命名为政府购买服务项目并签订政府购买服务合同,从而绕过物有所值和财政可承受能力评价的现象。
因此,如何划分政府购买服务和政府付费型PPP的界限成为参与者们准确运用相应模式及成功实施项目的前提之一。
二、政府购买服务的界定
(一)理论层面的政府购买服务
广义的政府购买服务指“根据预先订立的合同赋予的特许权,由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其(生产)的商品、服务或公共设施,以满足使用者服务需求的制度安排和实施机制。”
狭义的政府购买公共服务指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成,并根据社会组织提供的服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付费用,是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务的方式。]”
简单分析上述定义,不难得出以下两条结论:
(1)广义与狭义的界定都包含以下3个核心要素:政府提供资金;社会力量按照政府要求完成受托工作;政府负责监督、考评服务提供者。
(2)广义与狭义界定的核心区别在于服务内容是否包含提供有形的公共设施。
(二)现行规定中的政府购买服务
《政府购买服务管理办法(暂行)》第2条规定:本办法所称政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。
第一,该办法并没有指出可以在公共基础设施领域购买服务。第二,该办法规定政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准,而已有各政府指导目录中均没有将基础设施投融资与建设等纳入购买内容。
因此,可以认为《政府购买服务管理办法(暂行)》采纳的是狭义的概念。
三、政府付费型PPP的界定
(一)理论层面的政府付费型PPP
广义的界定认为PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。
狭义的界定认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。
简单分析上述定义,不难得出以下两条结论:
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