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PPP的四大困境与对策

2016-07-13 08:11来源:PPP大讲堂关键词:PPPPPP项目PPP模式收藏点赞

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三是大量处于竞争性领域的国有建筑类企业因其庞大的经济体量具有绝对的优势,受到各级地方政府的青睐,对民营企业也具有强大的“挤出效应”。

“不敢进”主要表现为:首先,投资收益率偏低。PPP项目多是公益性质,本着“盈利不暴利”的原则,地方政府纷纷压低了投资回报空间,国有企业因融资成本较低,比民营企业对低回报率承受力更强,有些项目的回报率甚至低至5%,民营企业根本不敢进入。与此同时,从立项签约到投资取得回报存在一定时滞,投资收益对民营企业不具备吸引力。

其次,不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP,有经营收益的项目留给政府平台公司自己做,也是导致社会资本尤其是民营资本方无人问津的重要原因。

再次,未能建立完善的风险分担机制。按照模式的本意,对PPP项目不同阶段、类别和层次的风险要进行识别和评估,最后制定出完善的特许经营合同,明确双方的权利、义务边界。对风险最有控制力的一方承担相应的风险,承担的风险程度与所得的回报大小相匹配;私营部门承担的风险要有上限。而在实际执行过程中,不少地方政府认为PPP就是政府少花钱,或者不花钱,尽可能多地降低政府风险或财政风险,应尽可能多地将风险转嫁给社会资本方,一味让社会资本方承担风险,收益却没有给予相应考虑,结果社会资本尤其是民营资本方只能是敬而远之。

最后,担心政策性风险。PPP项目期限一般都在年以上,由于信息不对称,社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备,尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障,经常出现“三思而不行”的现象。

操作不规范

由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定,实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现,财政保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜。

2015年4月和12月,财政部先后出台了《项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》,旨在规范PPP项目的运作,防范财政风险。只有通过这两项论证,才能申报PPP项目。这两项文件的出台初衷毋庸置疑,但是,很多地方不少PPP项目的这两项论证目前都流于形式。

首先,财政总量控制与分项目控制偏离。财政承受能力论证要求每一年度所有PPP项目的总量支出不能超过市县当年一般预算支出的10%。但是,具体到项目论证时是针对单个PPP项目来做的,单个项目在做的时候的确都不超过10%红线,但是一个市县年度内可能会有十几、二十个甚至更多个PPP项目,往往加在一起就超过了。但现在各地在进行PPP项目的立项审批时,往往只看单个项目的申报材料,只要单个项目没有超过一般预算支出的10%,就算通过论证。这样做,分项目的累积数就可能超过总量控制数,会导致未来年度财政实际的不可承受,使得财政承受能力论证流于形式。再者,财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别,编制规范的资产负债表和现金流量表,测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。这些基础工作没有做好,论证也难以开展。

其次,物有所值评价目前包括定性评价和定量评价,其中的定量评价要做“政府支出成本的净现值(值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较”,现在的难点是,缺乏公共部门比较值(PSC值)数据,无法进行比较。所以现在大多数的物有所值论证就只是做定性评价,而定性评价主观性较强,且大部分项目只要当地政府愿意推出,社会资本方愿意合作,则物有所值的定性评价基本也都会通过,导致这项评价也基本流于形式。

 对于这种现状,我们应该采取什么样的对策呢?

以PPP立法为核心完善法规制度建设

目前国务院、财政部、发改委等出台的指导意见和操作指南,都属于行政性规章,属于立法之前的过渡阶段上的铺垫。当前,应在继续推出带有“应急”特点的文件、指南、合同模板和工作规则的同时,借鉴国外经验,着力研究推进PPP立法。在PPP立法中,应统一PPP立法的基本思想,把握PPP“共治”的精神实质,强调程序正义,注重宏观指导和把握。

我们欣喜地看到,财政部已经成立立法工作组,研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》并已征求了国务院各部门和地方财政部门的意见,正在抓紧修改完善。除了PPP法草案外,国家发改委牵头的《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》也在加快推进,可能在9月底前形成送审稿,按照立法程序上报国务院。但对如《招投标法》、《土地管理法》等与PPP实施有不适用甚至是冲突的法律条款,还有待择机修订予以明确。

原标题:PPP的四大困境与对策
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