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二.PPP模式的实施方式、领域
下面结合党和国家政策、全国人大有关决议来了解对PPP模式实现方式的规定,同时也了解当前PPP模式适用和存在的问题。
(一)PPP实施方式的相关政策立法
1.《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),各级政府要创造条件,利用特许经营、投资补助等多种方式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
2. 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日),作为PPP模式顶层设计的最高政策文件,将基础设施和公共服务的投融资方式概括性描述为“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。明确了特许经营为社会资本参与基础设施和运营的方式之一,并提出了制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。
3. 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),政府购买服务是PPP模式的一个重要实施方式,该文提出政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。笔者认为,从传统意义上来讲,提供公共产品和公共服务是政府的一项职能,即使由社会资本提供,政府也负有一定的救助和应急责任,PPP模式具有政府采购的特点;但是,从转变职能,建设法治、服务政府角度来看,提供公共产品和公共服务未必是财政的支出责任,随着公共产品和服务领域竞争性环节的价格放开,基础设施和公用事业领域的“使用者付费”、“污染者付费”价格机制的形成,PPP模式实质是政府购买服务的描述具有一定的局限性。
4. 《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号),对公用事业和重要公共基础设施领域实行特许经营等方式,引入竞争机制,放开自然垄断行业竞争性业务。
5. 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
6. 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号),推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
7.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号),国务院在文件中明确提出推广政府和社会资本合作(PPP)模式。在实施方式和适用领域有以下规定:(1)鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。(2)通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式,鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目,政府依法选择符合要求的经营者。(3)采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。
8.《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号),对可经营性好的城市污水、垃圾处理设施,采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本,通过资产租赁、转让产权、资产证券化等方式盘活存量资产。
9. 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),该文明确政府和社会资本合作(PPP)模式的概念是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。明确PPP模式的实现方式有特许经营、购买服务、股权合作等方式,对不同类别项目的实施方式进行了明确,如经营性项目采用特许经营、准经营性项目采用特许经营附加部分补贴或直接投资参股等措施,非经营性项目采用政府购买服务方式。该规定有别于财政部,较为完整规定了PPP模式的适用方式。
10. 《污水处理费征收使用管理办法》(财税[2014]151号),第五条 鼓励各地区采取政府与社会资本合作、政府购买服务等多种形式,共同参与城镇排水与污水处理设施投资、建设和运营。第二十九条各地区应当按照《政府采购法》及有关规定,通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择符合要求的城镇排水与污水处理服务单位,并采取特许经营、委托运营等多种服务方式。
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