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为此,笔者认为,PPP模式适用项目应当具有较好的收益来源,或者匹配一定的经营资源,只有如此才能有效实现政府和社会资本的合作,激发社会资本的投资积极性。对于没有收益来源、纯靠政府付费的项目应当慎用PPP模式,具体理由如下:
1. 该类项目适用PPP模式不符合国家政策导向。
首先,十八届三中全会决定、全国人大决议等政策法律性文件要求社会资本参与的城市建设项目应当具有“运营”的必要条件,财政部在政策中也明确了社会资本承担的运营责任;其次,财政部门强调PPP项目适用具有价格调整机制灵活适于市场化运作的项目,国家发改委也明确非经营性项目应当依法依规配置经营性资源,而非选择单纯的政府付费项目。再次,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)等文件要求,推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等项目的建设和运营该项目应当有一定收益来源。为此,诸如普通路桥、涵洞项目本身缺乏经营性,建成后在项目周期内主要进行维护工作,不具有价格收益来源,该类项目推广PPP模式不符合国家政策导向。
2. 该类项目适用PPP模式一定程度上加剧了地方债务风险。
基础设施类项目一般具有投资规模巨大,如轨道交通类项目,投资规模一般都在每公里5亿元人民币以上,普通市政道路项目投资也往往投资过亿,如安庆市外环北路工程道路每公里投资1.3亿多元。财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)第二十五条规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。全国人大官方资料显示,2015年底,地方政府债务率为86%,我国规定的地方政府债务率警戒线为100%。普通地级市的综合财力一般在50亿上下,在经济新常态和发展L型趋势下,地方政府财政收入增长缓慢甚至下降,县级政府往往需要中央财政进行保障。因而,如纯公益项目全部由政府付费必然对市、县财政造成相当压力,挤占适合PPP模式项目财政支出的空间,加剧地方债务风险和民生保障压力。
3. 该类项目适用PPP模式未必物有所值和利于公共服务效率的提高。
社会资本参与基础设施建设必然对项目投资回报有一定要求。按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)规定的合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准的要求,现有PPP项目的投资回报率一般在8%左右,而地方政府一般债券10年期收益率一般在4%以下。为此,纯公益类项目采用PPP模式如需政府付费是否符合物有所值值得商榷。
是否能够提供公共服务效率,笔者认为,社会资本的逐利性决定了经营者必然降低或者消减投资、运营、维护成本。但非经营性的项目决定了在项目生命周期内,除了建设期阶段的一次性巨额投入外,在项目维护阶段缺失通过管理优化、技术革新降低成本的空间,即缺少“运营”空间获得收益。为此,非经营性项目采用PPP模式的维护效率是否一定高于传统投资方式值得思考。
(三)如何看待全国首例市政道路PPP项目
1. 安徽省安庆市外环北路工程PPP项目概况
据财政部PPP中心信息和财金[2015]109号文,安庆市外环北路工程PPP项目列入了财政部PPP第二批示范项目(见表1)。该道路系普通公路(非收费),2015年5月6日由安庆市住建委与北京城建设计发展集团股份有限公司签订安庆市外环北路工程PPP项目合同,被称为“全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目”。
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