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三、“伪政府购买服务”盛行将引发地方政府债务风险

由于政府购买服务本身操作流程相对简单，也未有适用于含基建项目的成熟的商务结构和法律结构指引，很难适应基础设施投建项目的复杂性，无法达到选择优质投资人、设计合理商业结构和合理分配风险以提高公共服务供给效率、实现全生命周期物有所值的目的，而地方政府实施此种项目中的原始和核心出发点多为“融资目标”，因此政府购买服务项目最终几乎都会做成拉长版的BT、假股真债，形成地方政府的变相基础设施分期付款举债。这种作法实质违反和突破了《预算法》、43号文等法律法规关于地方政府债务管理的相关规定，使地方政府债务限额形同虚设，从而导致地方政府债务实际大幅度增长并引发地方政府债务风险。

另一方面，即使基础设施投建政府购买服务项目通过适当的商业结构设计并未形成变相基础设施举债，然而同样，正如上文所作出的分析，地方政府目前在基建政府购买服务项目中所必然采用的——与政府采购预算管理制度 “先有预算后有采购”、“无预算不采购”的原则相悖离的——“先进行采购后列入预算”的做法也将使政府购买服务的付费责任脱离既定的预算管理制度的限制，同时再加上政府购买服务付费责任一方面不属于地方政府债务的管理范畴，也不需要受到PPP项目10%的预算控制，则将导致政府购买服务付费责任的无限制扩大而不可避免的造成未来地方政府的支付困难和支付违约，从而也将最终造成新的地方政府债务风险。

基于笔者上述观点，不难发现，虽然“伪政府购买服务”方式虽看似“一举三得”，但于法无据、与法相悖，不论对政府、投资人还是金融机构都蕴含着极大的风险，且泛滥使用也必将加剧地方政府债务风险，同时，基于“劣币驱逐良币”的原理，应在基础设施领域引入社会资本投资时使用的在PPP模式将被架空，对PPP模式的进一步规范和优化、通过实施PPP模式以实现提升公共产品和公共服务供给效率的目标和体制机制变革的社会目标等更是无从谈起。笔者建议采取以下措施控制当前的“伪政府购买服务”泛化使用的情况：

1、在高层级法律法规中进一步明确PPP项目的边界，对于属于PPP项目范畴内的基础设施领域引入社会资本投资必须适用PPP项目的相关法律法规，而不能直接简单适用“政府购买服务”的规定和程序;

2、对违反《预算法》等法律法规中关于地方政府债务管理的相关规定、采用所谓的政府购买服务方式而进行的违规变相举债的行为加强执法监督力度，并通过审计等方式进行严格监管，同时强化问责和处罚;

3、提升政府、投资人、金融机构对政府购买服务预算管理规定的认识，一方面加强《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》中关于“先预算后采购”的原则和相关规定的引导和解读，另一方面对违反政府购买服务预算管理规定进行政府购买服务的行为加强执法监督力度，并通过审计等方式进行严格监管，同时强化问责和处罚;

4、参考对PPP项目的支付责任的限额管理，考虑对地方政府的政府购买服务付费责任作出适当方式限额设定。

事实上，笔者从国发〔2015〕37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》文中提出“政府购买棚改服务”的概念时就开始隐隐担心政府购买服务将会被泛化使用至基础设施投建项目中，并与政府付费PPP项目产生大幅度的交叉，随后政府购买服务的概念又被各部委所发的管廊、海绵城市、土储、农村公路投资建设的相关文件中被屡屡提及，地方政府也借机趁势将政府购买服务作为一种相比PPP模式更为“简单便捷”的投融资方式理所当然地应用到了公益类基础设施的各个领域。更有甚者，地方政府通过单一来源采购的方式和融资平台公司签订政府购买服务协议，由平台公司继续做基建，政府从给予融资平台融资担保变为约定给予平台公司购买服务付费，这种做法更是实质上架空了43号文及相关文件中关于“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的规定。而越来越多的金融机构也积极投身到这股轰轰烈烈的“伪政府购买服务”热潮中，部分项目中竟然能够单单依据当地人大的一纸决议“同意政府采购付费纳入公共财政预算支出”就可为项目提供放款。

以上种种，“伪政府购买服务”的参与各方，地方政府、投资人、金融机构，对预算法、政府采购法、地方政府性债务管理政策的“无视”、“突破”和“戏谑”又岂止是一点半点?真是你有你的PPP法则，我有我的屁屁屁对策!笔者即兴成文，多有不足之处，只希望告诫在这股“伪政府采购服务”盛行的歪风中，地方政府不要任性妄为，投资人不要胆大妄为，金融机构不要助纣为虐。“伪政府采购服务”盛行的歪风是要刹一刹了!

原标题：刹住“伪政府购买服务”盛行的歪风

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