环境影响评价实施方案：三同时要落实建设单位主体责任-北极星环境监测网

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“三同时”制度按照“预防为主”的原则，提前设计、建设各种基础设施，避免了返工或弥补性施工。这既节约了投入，也防止了新的建设项目带病投入运行，有效降低了事故损失，是提高建设项目安全性、卫生性、环境友好程度等的重要法律制度。

“三同时”制度是重要的事前保障措施，有利于从源头控制各种风险和事故隐患，对规范建设项目管理发挥了重要作用。我国在安全生产、职业卫生、环境保护、消防安全、水土保持、节水管理、防雷、地质灾害预防设计、防洪排水等多个领域都依法建立了“三同时”制度。

但在实际工作中，经常出现执行力不高、基础支撑薄弱、主体责任界定不清、事中事后监管缺位等问题，以及一些建设方反映的验收效率低、经济负担加重等情况。为此，多个部门正在按国务院的部署开展行政许可事项改革，规范“三同时”制度。

环境保护部日前印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（以下简称“方案”），也对“三同时”提出明确要求。内容包括：落实建设单位的主体责任；取消环保竣工验收行政许可；建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制；将企业落实“三同时”作为申领排污许可证的前提，强化建设单位“三同时”信息公开制度等。

根据“方案”，建设项目在投入生产或者使用前，建设单位应当依据环评审批意见，委托第三方机构编制建设项目环境保护设施竣工验收报告，向社会公开并向环保部门备案。而属地环保部门要按随机抽查制度要求，对“三同时”执行情况开展现场核查，对发现的环境违法行为依法处罚。

笔者认为，这样既厘清了主体责任与监督责任，又进一步减轻了企业负担，提高了工作效率，促进了万众创业。

落实建设单位“三同时”主体责任

笔者认为，“方案”的一大亮点，就是对“三同时”制度的事权进行了科学划定。特别是强调了企业必须履行“三同时”的法定义务，实施“三同时”的主体责任是建设单位。

具体来说，建设单位必须围绕排污许可指标选择污染治理工艺，完成设计后组织施工建设，竣工后评价其治理效果并在生命周期内一直维持治理能力，实现始终环境友好的目标。由此可见，“三同时”要求建设单位要按照环保要求，不受干扰地建设好、运行好污染治理设施，担负起主体责任；而环保部门要不定期检查污染治理效果，处罚超标排放行为，担负起监督责任。也就是说，主体责任和监督责任是并行的两条工作主线，不应出现交叉情况。

而目前的环保“三同时”制度，往往是主体责任和监督责任交织在一起。先是建设单位主导工程设计和建设，然后交给地方环保部门完成竣工验收，再把运维责任交回企业。而如果环保部门在后期的监督管理有缺位，就可能造成污染治理设施虽建成却不能发挥预期作用的现象。

改革前，由地方环保部门直接组织“三同时”竣工验收，并向建设单位收取费用。而这不仅在制度设计层面上留下了权钱交易的隐患，在法理上也是不允许的。此外，对于建设单位来说，治理工程从开始设计到最后稳定达标运行是一套完整的工作流程，环环相扣。监管部门在某个环节的介入，在一定程度上会打乱建设单位的总体安排。通过改革，建设单位负有执行好“三同时”的全部主体责任。特别是竣工验收的主体责任归回给建设单位，建设单位要选择有资格单位或第三方机构完成竣工验收，并形成书面报告备查。

强化环保部门“三同时”监督责任

“三同时”一旦竣工并投入生产或使用，当地环保部门的监督责任就要立即到位。笔者认为，要分两阶段实施事中事后的监管。

第一阶段，检查建设单位的“三同时”竣工验收情况。对竣工验收报告，要按照不少于总数10%或更高的比例进行随机抽查。可结合其他环保许可事项如排污许可，对竣工验收报告进行审查。抽查或审查以书面方式为主。如果对竣工验收报告的实质内容存在疑问，应派两名以上工作人员到现场进行核查，当场提出核查意见，并如实记录在案。

第二阶段，长期的监察执法或监督性监测。督促企业继续完善污染治理基础工作，并适当开展技术改造，进一步提高污染治理能力。以现场检查、监督性监测等为抓手，严厉打击环境违法行为。开展各种形式的专项行动，整治突出问题。此外，关注中型、小微企业，防止这些企业出现污染治理工作无人管、不会管的情况。

要确保竣工验收质量

将环保“三同时”竣工验收主体责任交还给建设单位必须确保验收工作质量。项目建设单位思想上不能松懈，工程质量、工艺效果不能下滑。同时，如果受委托单位责任心不强，受利益驱动，可能会使其验收把关不严，把隐患带入到以后的日常运行中。

笔者认为，市场经济需要秩序，应立规矩在先，通过结果的严惩倒逼源头的严控。只有让不严格执行环保“三同时”制度者和验收造假者付出沉重代价，才能让其他生产经营者产生敬畏之心，做到违法必究、执法必严。

笔者认为，由项目建设单位自主组织环保“三同时”竣工验收，本质上是一个购买环境服务的问题。由于污染治理的专业技术性较强，建设单位可能委托其他环保公司来完成治理工程施工任务。是否达到预期要求，需要再次购买验收服务予以评判。环保“三同时”竣工验收与行政许可脱钩后，环保部门直属的环境监测机构也可提供监测服务，承接由建设单位自主开展的竣工验收业务，且其结果只对企业负责，两者之间是一种合同关系。但无论由谁来开展环保“三同时”竣工验收，都要适当精减工作内容，特别是剥离由建设单位自主决策的事项，以及依法由其他部门负责的事项。此外，建设单位要加大“三同时”信息公开力度，全方位接受社会监督。

总之，“三同时”作为科学的制度设计，应得到切实执行。按以前的竣工验收模式，环保部门过于重视事前监督，对事中事后关注不多。实行改革后，各方的关系被理顺。环保部门不再代替企业履责，而是集中精力加强对过程和结果的监管，采取明察暗访、严格执法、诚信体系建设等非审批手段，继续推进企业落实“三同时”制度。

作者单位：湖南省环境监测中心站

原标题：“三同时”要落实建设单位主体责任

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