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综合两方面因素,施工企业参与PPP项目,难度依次由“经营性+强运营”项目向“非经营性+弱运营”项目递减。其中,经营性的占比与运营强弱高度相关,经营性项目往往是强运营项目,非经营性项目更多是弱运营项目。“经营性+强运营”项目更接近于过去常见的BOT,运营在项目成败中体现了更大的作用,“非经营性+弱运营”项目更接近于大家熟悉的BT,工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中(投资额结构),“非经营性+弱运营”项目占比更大,真正的“经营性+强运营”项目占比相对较小,这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑(“非经营性+弱运营”项目约占投资额的80%)。
作为新生且复杂的中国式PPP,政府、社会资本和咨询服务机构,都在探索中,政策法规不完善,没有成熟的合作模式,其难度可想而知。“天下难事必作于易”,基于过去较成熟的BOT,扩大适应范围,运用于“经营性+强运营”项目,不断演进;基于BT,依据政策要求,改造BT的交易模式,使之符合PPP的要求,将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。“非经营性+弱运营”项目由于占比大,操作相对更容易,对施工企业的要求相对更低,施工企业在项目中的作用更大,在近期,将成为施工企业参与PPP的主流项目。
三、把BT改造为PPP
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了BT模式,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行,堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道,面对大量需要建设的公益性公共服务设施,要走新的路子。
山永远阻挡不住水的前进,有巨石阻挡,就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施,为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,提供了强有力的支撑:政府购买服务(回购)的资金,一旦列入财政预算并经人大批准,其如期支付就有了保障(新《预算法》第九十三条规定,对于“违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金”的,不但要求责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分),这个保障,比过往担保、抵押以及政府的承诺函,更加可靠。
对于政府购买服务(回购)的资金,列入财政预算,以政府财政预算做托底,算不算政府担保,业内有争议,有不同的声音,但这个问题不应该是企业过多考虑的问题,是专家学者和政府应该考虑的问题。目前相关政策法规允许并支持这么做,企业要赶紧抓住机会做,等着争论清楚了,好项目都被做完了,正如BT刚出来时,政府给的条件很好,利润空间大,等BT成熟了,利润空间小了,风险却越来越大了。
把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,政府购买服务的资金列入了财政预算,并不意味着没有风险,如果真的出现政府财政无力支付,上级政府是否会兜底,最终会如何处理,现在还是未知数。企业在选择项目时,尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作,项目的规模与政府的财力相称,把项目资金回收的风险降到最低。
改造BT为PPP,主要注意几个问题:一是项目周期不得少于10年(最好设计为10年,目前金融机构能够接受10年期的投资,超过10年的项目,金融机构认可度低);二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算,并经人大决议批准;三是列入PPP项目库,至少是列入地市级PPP项目库;四是有物有所值及财政承受能力评价报告。其中前三条是关键,第四条本身没有很强约束的执行标准,相信大家有办法解决。
四、投资、融资还是合作
从施工企业参与并已经签订PPP合同的项目看,主要由施工企业作为PPP项目的投资主体:有的是施工企业直接投资,有的是借款投资,有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保,项目的投资风险最终由施工企业承担。
以施工企业作为PPP项目投资主体的参与方式,是难以持续的。PPP项目的投资额巨大,一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定,可用于支付PPP项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算,以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据,未来10年将有近20万亿的PPP项目规模,实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模,让施工行业来投资,施工行业是承担不起的,即便是作为债务来承担,也是承担不起的。
联合其他社会资本,与资本合作做PPP项目,将是施工企业参与PPP的主流方式:资本方作为主要投资人对项目进行投资,承担投融资的风险,施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险,各自发挥各自的优势,各自承担各自的风险,分别获得相应的投资收益和工程施工收益。
对于“非经营性+弱运营”项目,工程施工是核心,投资方撇开施工企业去主导项目,难度很大。面对这么大规模的投资,未来参与PPP项目投资的主体应该是金融机构,他们不但有更强的投融资能力,项目建成后,他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构,他们将更愿意与人合作,让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手,金融机构作为大股东,以联合体形式参与PPP项目,将是未来的主流方式。
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