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PPP项目分为存量项目和增量项目。存量项目指前期通过审批、已在运行、但尚未完结的符合条件的项目转化为PPP模式运作,增量项目指直接运用PPP模式从无到有开始建设的项目。
设立项目公司SPV是PPP推广的主要组织形式。项目公司一般为有限责任公司,通常作为项目建设的实施者和运营者而存在,按出资比例分为两类:一是有实力的社会资本全额出资设立(如随州殡仪馆PPP项目)。二是由政府和社会资本共同出资设立,政府持股比例应当低于50%且不控股,不具有实际控制力及管理权(如九江市柘林湖湖泊生态环境保护PPP项目)。
值得一提的是,对地方政府来说,成立项目公司能实现“债务隔离”,缓解地方财政压力。成立PPP项目公司后,政府并未控股或未实际控制该公司行为,因此,政府参股项目公司的投资直接显示为对外投资,后续PPP项目公司融通资金后,亦不需计入政府的资产负债表中,可使这部分的负债“脱表”,有效减轻政府负债。此外,地方政府也不需要承担项目公司的偿债责任,也不为项目公司做担保。
各参与方对项目公司股权比例的诉求存在差异。由于政府并不能控股项目公司,加上上市公司需要一定的股权以保证项目经营权,PPP项目多以上市公司控股为主。但实际过程中,各参与方对项目公司股权比例有不同诉求,甚至存在一定的矛盾和冲突。
对地方政府而言,既想在不增加负债的情况下扩大建设规模,还想尽量降低项目采购成本,会结合自身财务情况和市场承接能力确定股权要求。有时地方政府为了获得一票否决权和知情权,会象征性地出资较小的比例,一般在5%左右。而有些地方政府明令要求要在PPP项目中占51%的股份,实现绝对控股,令上市公司望而却步。
对上市公司而言,希望通过投入更少的项目资本金获取更多的经营和工程收益。同时,多数上市公司希望通过表外融资形式(即项目公司承担贷款、企业债等债务,项目公司和上市公司不并表)改善负债和现金流,使报表“更好看”。因此,上市公司多会采取引入更多项目合作方或PPP基金的方式降低控股比例,以实现不并表。
对金融机构而言,规避风险是天然本性。目前PPP项目中各方的投入相对有限,以金融机构“股+债”的形式投入为主,无形中提升了金融机构的杠杆倍率。同时,PPP方案往往缺少相应风险对冲和转嫁措施。因此,金融机构选择股权形式进入PPP项目时会相对谨慎。
PPP项目范围限定在公共服务和基础设施类项目。按照发改委分类,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,包括:燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。同时指出,各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。
项目参与方涉及多个主体,包括:金融投资机构、工程承包商和分包商、设备和技术提供商、运营管理机构和代表政府出资的主体等。
项目风险的分配。PPP项目周期长、投资大、成本高、风险多且风险后果损失大,要求事先对项目风险做合理的评估和分配。原则上讲,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由环保公司承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和环保公司合理共担。制定风险分配模式时,同时考虑风险出现的概率和带来的支出责任,一般采用可采用比例法、情景分析法和概率法进行测算。
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