PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析-第3页-北极星环保网

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（二）保增长压力下政府重融资、轻管理

国家统计局数据显示，2015年中国GDP同比增长7%，这是继2008年金融危机以来最低增速。在经济下行的压力下，许多地方政府为了稳定经济增长，加大重点领域的有效投资，鼓励以特许经营权等方式开展市场化融资。PPP融资成为了许多政府的救命稻草。

但是，PPP项目的重要功能之一是通过引进社会资本在生产管理等方面的新技术，进而提高公共产品和服务的供给效率。如果只考虑其融资功能，那么PPP项目也只是将财政支付的时间延后。换言之，如果只是利用PPP的融资功能的话，那么PPP与传统的私人部门为政府垫资的BT模式并没有太多的区别。“重融资，轻管理”会导致项目选择上出现懒惰与盲目，将PPP引入BT的老路。PPP项目本身是一项复杂的系统工程，对地方政府相关的管理能力要求颇高。许多地方政府只看重PPP的融资功能。同时，PPP操作程序较为复杂、耗时长，地方政府在推行时易产生畏难情绪。最后，许多政府的领导层换届频繁，使得PPP项目不确定性因素增加。2015年5月发布的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》允许存量项目继续通过平台贷款融资，一定程度上可以看作是在PPP推行受阻情况下的一种妥协。

（三）相关体制不健全导致PPP运行的成本较高

PPP模式的基础思想是通过公共部门和私人部门之间通过合约而建立起来的一种互惠互利的合作模式。由于项目合作关系的长期性、经济性、不确定性以及PPP合同自身的不完备性，这一系列的因素导致交易成本的产生。本文主要从PPP项目的五个阶段，梳理出中国在操作流程的每一个阶段中存在的主要体制问题。（1）项目识别阶段，中国对公共服务需求的评估不够科学，地方政府领导在项目落实方面有着比较大的话语权，导致项目的实施过程中人为的影响因素比较大。其次项目的物有所值评价尚未建立，无法将项目全部生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值（PublicSectorComparator，PSC）进行比较。（2）项目准备阶段。PPP项目的审批存在多头监管问题。财政部负债PPP项目的物有所值评介和财政承受能力验证，通过相关验证的项目交由政府审核。然而当项目在地方进行推介时又进行了一次审核。（3）项目采购阶段。首先加强项目招投标的公开性和竞争性。由于各种利益的分配问题，在项目招投标过程中会出现人为操作等不确定性因素。虽然国家积极应对这一问题出台了《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等相关法律性文件。但是具体的执行情况还有待检验。（4）项目执行阶段。PPP项目的长期性及不完全性决定了PPP在执行过程中可能会出现许多不确定性因素，导致很多的社会资本在签约合同时，公平性难以得到保证。（5）项目移交阶段。由于中国缺乏比较权威公正的第三方监督评估机构。一方面，在国企业参与的PPP项目中，国家分别饰演“运动员”和“裁判员”。在利益分配时，难以达到公平性和公开性。

四、结论及相关政策建议

PPP在中国的发展主要是由地方性融资需求推动的。与此同时，各种相关的法律政策的出台也在为PPP的发展保驾护航。改革开放后，中国的PPP模式分别经历了探索阶段、试点阶段、推进阶段、反复阶段和推广阶段。可以看出PPP项目在我国的发展前途还是比较明朗的，但是我国的相关政策、环境和体制等方面的因素，严重制约着PPP的持续健康发展。为了保证PPP项目在顺利实施，保证社会资本的安全，有效控制相关项目的各类风险，实现PPP项目的相关目标，解决PPP项目落地困难的相关问题，本文提出以下几点建议：

第一，在项目的识别阶段中，建立科学化的项目筛选手段。完备的财政承受能力论证、物有所值评价、先进的信息公开和交流协调机制等。现行的PPP项目采购都是分多次采购的，所以可以适当增加有实力的社会资本数量，以公开信息等手段，引起社会资本的关注。财政部应做好各种措施和应对方案，力求做到各方满意。用市场的规则融入PPP项目中，降低人为因素的干扰。

第二，招标采购方式的界定。相关部门应基于PPP项目的经济效益、社会效益和生态效益，并结合投标人的相关资格情况，确定招标采购方式。具体可以参照，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）的相关规定。对于那些规模庞大、经济效益明显的项目，建议采用市场化公开的竞争手段。而那些同样规模庞大、需求不够明显的项目，应采用竞争性磋商方式。

第三，规范招标采购的流程。在典型的采购实践过程中，存在着政府直接选定社会资本，以单一的方式进行招标采购，导致后期执行情况不理想。政府应充分利用其采购平台，及时发布各种PPP项目采购信息，在项目执行过程中，应充分考虑项目周期的漫长性，切不可对了应对眼前情况而加大不可预计的债务风险。

第四，项目投标采购后续的相关监督管控工作。在已往的项目中，出现了许多忽视项目后期执行义务的问题。因此仅仅重视项目准备和招标采购环节是远远不够的，对于周期长、规模大、技术难的PPP项目，签署相关采购合同仅仅是项目的开始阶段，后续的建设与运营都需要专业而严格的管控，参与其项目的全部过程，严禁单纯利用PPP做市场化融资。

原标题：PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析

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