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业界公认,英国是PPP项目模式的鼻祖,现在国内PPP也如火如荼,但存在边界不清晰,政府职能不明确等问题,大家来看看英国是如何用这一模式来治理环境的。
上世纪90年代,英国在公共事业上引入私人投资,专业名称叫PFI (Private Finance Initiate)。到2012年后,进一步改革为PF2 (Private Finance 2)模式。两者的区别是政府在特殊目的公司的参股比例不同。PF2模式下政府持股比例从10%提高到20-25%。
上图来自于英国财政部和基础设施与项目管理局2016年3月数据。从图中可以看出,英国PPP项目的丰年集中在2007-2008年。最高值投资额达到了84亿英镑。
截止到2015年3月,英国已完成的PPP项目总量为700个,其中4%为环境项目(见下图),全部为市政垃圾处理项目,项目的运行期都在25-30年左右。
英国的环境保护工作归属Defra(环境食品与农村事务部)管辖,它同时也是PFI和PF2项目的管理者;脱欧之前,为了响应欧盟关于减少垃圾填埋的法令,主要致力于在垃圾处理领域的公私合作。2006年,Defra建立了固废公共设施交付计划,明确了Defra的职责。在PFI项目中,Defra为当地政府提供专家支持以及资金保证。
下面以Surrey郡的综合垃圾管理项目为例,看看英国如何运作PFI 垃圾处理,这其中的错误和成绩都值得我们借鉴。
1、合同
此项目中,政府方由于经验不足,也因各种问题造成合同延期执行,问题包括获得项目许可、复杂商业模式的考量和技术的不确定性等。
1999年6月,Surry政府与SITA公司签署了为期25年价值7.4亿英镑的垃圾综合处理合同,本意是建立2个焚烧发电厂。Defra支付2.047亿英镑。合同显示当地政府在项目执行后才开始承担费用,但项目一再延期,导致Defra支付了前15年的所有建设开支,甚至包括未建设施的开支。
首先,由于当地市政规划委员会的反对,原定的建设用地被否,项目被迫延期。其次,由于回收标准的提高,导致垃圾组分改变,当地政府不得不重新规划垃圾处理方式。到2009年,由于项目一直无法执行,政府只好找到另一家垃圾处理公司Allington Waste Ltd作为临时解决方案,用以处理超过100,000 t/a的垃圾。
政府终于在2010年2月就技术方案达成了一致,建设一座综合垃圾处理厂,主要采用资源回收、厌氧消化、气化处理,同时变更了原合同。项目设施预计2016-2017年正式运转。2013年Defra与Surrey地方政府沟通,重新设立了资金支持模式,只对合同中的主要垃圾处理设施负责;但这个方式并没有降低其总资金投入。
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