PPP路在何方？以可持续发展为导向的PPP模式-北极星环保网

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导读：自上世纪70年代首次提出以来，可持续发展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会发展的核心概念和中轴原理，其强调经济、社会和环境的协调发展，要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡，在突破资源承载力约束的“增长的极限”的同时，又避免生态崩溃导致的“寂静的春天”。PPP模式的源起，正是在发展过程中，由公共部门主导的供给无法满足日益增长的社会大众对公共产品和服务的需求所致，对供给效率和资源平衡的追求是其天然驱动力。同济大学熊伟和诸大建老师由对象-过程-主体三个维度入手，从可持续发展的高度，将PPP模式在中国的演进过程分为三个阶段：以填补公共财政预算缺口的PPP1.0阶段，全面提升公共治理能力并提高公共产品供给效率的PPP2.0阶段，和实现经济、社会和环境可持续发展的PPP3.0阶段。这不仅为完善PPP模式在中国发展的理论体系提供了更深层次的依据，同时对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国有更多现实的意义，值得所有PPP决策者和实践者参考和借鉴，在身处1.0的时候，能够抬起头，看清前行的方向。

——肖光睿亚洲开发银行高级PPP官员

截至目前为止发改委和财政部批复的PPP项目投资额加总起来已经达到16万亿，从此规模看来，PPP已经成为推进我国城镇化建设的一项基本制度。但是此模式在实践中依然存在诸多问题，迫切需要一套理论体系来引导中国PPP模式的发展。可持续发展理论作为全球经济社会发展的核心概念和中轴原理，已经成为国际上城镇化建设的主导理论。本文从对象-过程-主体三个维度，探讨了以可持续发展为导向的PPP模式。

对象维度：以可持续发展为导向的PPP模式3.0版本

目前应用PPP模式最大的动力来自于该模式解决了地方政府财政困难，因此我们将现阶段定义为PPP1.0版本；在2.0版本下，PPP模式将会注重公共产品/服务的供给效率，例如，在不同行业和不同地区比较PPP模式与传统模式的效率，从而选择最优模式。在3.0版本下，PPP模式将会以可持续发展为导向，主要包括经济，社会，环境可持续。

（1）经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来“长期，稳定，合理”的投资回报。“长期”是指社会资本要有效的整合建设阶段与运营维护阶段从而降低全寿命周期成本，避免承包商只重视短期的施工利润，忽略长期的运营维护效率。“稳定”要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是本届政府实施的项目不被下一届政府认可，从而出现政府违约的现象。目前实践中通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者发改委/财政部示范项目库等措施，都能有效避免此类风险；“合理”是指项目的利润率一方面要能吸引社会资本，另一方面又不能出现暴利。由于PPP项目的复杂性与合同的长期性，项目初期很难做出准确的财务评估，因此要求有动态的调节机制，用来分配超额利润和救济亏损的项目。

（2）社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供“优质，低廉，覆盖面广”的公共产品和服务。“优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要满足产出标准的要求，通常PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力，甚至不惜降低产品和服务的质量；“低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力，PPP模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化，但是由于公共产品的外部性，需要设定较低的价格以实现社会效益最大化；“覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群，这是因为PPP模式下社会资本方会选择性的投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群，从而忽视了社会公平。

（3）环境可持续是指PPP项目要改善对城市“资源，环境，居民生活”的影响。PPP项目需要提高对城市资源的利用率，例如土地、淡水、绿化等资源；PPP项目需要减少对城市环境的影响，例如空气污染，水污染，噪音污染，交通拥堵等；PPP项目需要改善对城市居民生活的影响，例如促进就业，改善员工福利，健康等。在我国PPP模式实施中，由于忽视了对环境的关注，导致一些项目产生了很非常严重的后果。例如汇津中国（长春）污水处理有限公司与政府关于排污费的纠纷，导致数百万吨污水直接排入松花江；兰州威立雅水务水污染事件，导致兰州主城区四区居民生活用水停供4天。由于PPP项目对环境的影响属于外部性的内容，政府要设定合理的机制将外部性内部化，激励企业为改善环境做出努力。

过程维度：PPP模式为可持续发展提供了资金来源

可持续发展指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展。从基础设施投资的视角来看，满足后代人的需求就必须由当代人做出投资。例如，当下修建的公路，桥梁，隧道，其拉动的经济发展多年之后才能显现；当代人对生态环境和古建筑的保护性投入，其价值也随着时间推移才能逐步被重视。既然可持续发展的投入与产出存在时间上的错位，那么融资需求就成为推动可持续发展的重大难题。而PPP模式，作为地方政府的信用卡，可以用来透支未来，投资当下。但是，理论与实践的鸿沟使得这条道路极易走偏。

原标题：PPP路在何方？以可持续发展为导向的PPP模式

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