环卫行业的市场化改革与政府管制——以北京市为例-第2页-北极星固废网

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二、完善市场化中的政府管制制度和政策

为了实现建设生态城市及建立现代化垃圾治理体系的目标，必须完善市场化中的政府管制制度和政策。首先，要进一步加大开放市场、引入竞争的力度。由于生活垃圾处理行业没有自然垄断属性，它的清扫、收集、转运和处理都属于竞争性业务。因此，在城市公用事业中，生活垃圾处理行业的市场化程度应该是较高的。但目前，北京市生活垃圾处理行业的市场开放程度还不够，在城市公用事业六大产业中处于中等偏下水平。要转变开放市场的财政约束观念，事实数据表明，生活垃圾处理开放市场的根本原因并不是财政约束，全市财政收入平均增幅连续14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾处理定价机制、收费制度及补贴政策。根据生活垃圾处理设施建设和运营全过程所发生的费用，按照市场机制形成生活垃圾处理的定价系统；在此基础上，考虑到生活垃圾处理的准公共产品特性，科学合理地建立生活垃圾处理收费制度。再次，在市场化改革进程中，一定要建立和完善政府管制制度。要从管制机构设立、管制法规确定、管制有效运行等方面，积极探索由社会中介和居民参与的政府管制模式。

（一）规范特许经营制度

从国内外城市公用事业及生活垃圾处理市场化改革来看，特许经营制度是一种比较成功的模式。但是，在实践中也出现了一些问题，今后应该重点研究和解决。

第一，明确生活垃圾处理特许经营的委托人主体，增强其承诺的置信程度。在生活垃圾处理设施建设和运营特许经营中，委托人一方是有任期的政府，另一方是特许经营25年以上的企业。法律关系不对等会出现委托人政府承诺不可置信甚至无承诺的情况，导致企业承诺和再谈判、违约、退出等行为发生。因此，要明确生活垃圾处理特许经营的委托人主体。可在北京市国资委下设立公用事业投资公司，其中含生活垃圾处理投资公司，作为投资主体，进行资本运作。通过竞标（拍卖）选择代理人企业，与其签订特许经营合同。这样，投资公司与竞标企业市场地位平等，相互之间承诺的置信度大大增强，合同的约束力提高。

第二，把握特许经营合同的激励性强度。协调企业的努力程度和价格管制的关系。在实践中，特许经营合同的激励性强度是一个需要把握的问题。既要调动企业的积极性，使企业有主动降低成本、提高服务质量的动力，又要防止出现鞭打快牛的棘轮效应。为此，要确立特许经营合同中的价格调整机制、服务质量保障机制、技术进步和再投资机制。在长达25年以上的特许经营期限内，以上三大机制的确立，可以考虑分阶段执行，在一个长期合约中包含几个短期合约。短期合约之间既是递进关系，又是转换关系，如果出现不履约的问题，就将由进入企业取代在位企业。即如果中标企业的绩效不尽如人意，那么，在第二期拍卖中寻求另一家效率更高的企业来代替在位企业就符合管制者和消费者的利益，这个进入企业被称为第二货源。

第三，结合实际，设计特许经营权竞标（拍卖）中的合谋防范机制。在生活垃圾处理的特许经营权拍卖中，一般涉及政府、招标机构、竞标企业三级拍卖结构，拍卖一个或多个生活垃圾处理项目。发生拍卖合谋的情况主要有招标机构与竞标企业之间的合谋、竞标企业之间的合谋、二级区县政府之间的合谋三种情况。合谋防范机制的内容有：尽可能选择公开叫价的拍卖机制、设计较高激励强度的特许经营合约、规范竞标中介机构的拍卖活动、发挥合约中惩罚性条款的约束作用、利用高科技手段强化信息监控、将垃圾处理责任制纳入区县政府考核体系等。

（二）确立资产管理体制

在市场化改革进程中，生活垃圾处理的资产管理体制主要涉及所有者两级委托代理、所有者与经营者委托代理、所有者与管理者分离等几个重大问题。

第一，组建公用事业投资公司，实现生活垃圾处理资产所有者一级委托代理。目前，北京市的生活垃圾处理资产大部分都是国有资产，随着生活垃圾处理市场化的发展，生活垃圾处理也会出现多元投资主体，资产的归属权日益复杂化。可考虑在北京市国资委下设立五大投资公司，包括资源品投资公司、公用事业投资公司、经营性产业投资公司、非经营性产业投资公司、金融产业投资公司，其中公用事业投资公司下设生活垃圾处理投资公司，专司生活垃圾处理资本运作职能，实现生活垃圾处理资产所有者的一级委托代理关系。

第二，明确所有者、经营者各自的职能，实现生活垃圾处理资产所有者的二级委托代理关系。根据多层委托代理理论，生活垃圾处理的第一级委托人为北京市国资委，代理人为公用事业投资公司及其下属的生活垃圾处理投资公司；第二级委托人为公用事业投资公司及其下属的生活垃圾处理投资公司，代理人为各个环卫公司。公用事业投资公司及下属的生活垃圾处理投资公司，对以国有资产为主的资产存量和以多元化资产为特征的增量资产全权负责。作为生活垃圾处理的经营者———国有或非国有环卫公司，可以通过特许经营权竞标（拍卖）的方式，取得生活垃圾处理设施建设和运营资格，在合同期限内按照要求和承诺保质保量地提供服务，合同到期后按照要求完好、无偿地转交设施。

第三，生活垃圾处理的资产所有者与管制者职能分离。应该明确生活垃圾处理的资产所有者和管制者主体及其各自的职能。生活垃圾处理的资产所有者———北京市公用事业投资公司及下属的生活垃圾处理投资公司，对其所属资产的存量和增量全权负责，但不承担生活垃圾处理的管制者职责，即资产所有者与管制者分离。将生活垃圾处理的管制者职责交给政府有关部门，由其行使生活垃圾处理的管制者职责。

（三）加快现代企业制度改革

受计划管理体制的长期影响，生活垃圾处理单位的市场主体地位仍未完全确立。为此，要加快生活垃圾处理单位的现代企业制度改革，确立生活垃圾处理单位的市场主体地位。

第一，按照现代企业制度改造现有的区县环卫作业单位。目前，北京市区县的环卫局改制成为环卫作业中心，但仍属事业单位。要继续深化体制改革，将其全部改造成企业，在逐步理顺垃圾处理价格形成机制的基础上，强化环卫企业的成本预算约束，实行设备统一采购、维修费节约提成、人员费总量控制等措施，加强企业内部管理，提高环卫改制企业的综合素质。

原标题：环卫行业市场化改革与政府管制研究

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