环卫行业的市场化改革与政府管制——以北京市为例-第3页-北极星固废网

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第二，按照区域标杆竞争理论，组建相互竞争的环卫公司。环卫行业的清扫、搜集、转运和处理都属于竞争性业务，相比较而言，垃圾处理的市场化程度应该是较高的。因此，在市场化过程中，应该组建3~4个环卫公司，并将区县改制后的环卫企业纳入这几个环卫公司之中，形成有效竞争。这对于在北京市城乡范围内推进生活垃圾的减量化、资源化和无害化，真正实现城乡统筹发展，具有重要意义。

第三，按照《公司法》进一步完善环卫公司的法人治理结构。引入社会资本，按照有限责任公司的要求，形成多元股权结构。建立公司的股东会、董事会、监事会和经理层相互制约的法人治理结构，加强“三会一层”各自的制度建设，完善法人治理结构。通过外部的服务市场、资金市场和经理人市场的约束，不断优化环卫公司的法人治理结构。

（四）落实区县政府区域责任制

2009年4月，北京市委、市政府出台了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，明确了市和区县两级政府职责，落实了垃圾处理区域责任制，对垃圾收集、运输、处理及设施建设进行了规范。为了调节区县间利益关系，提出了垃圾处理经济补偿机制，即垃圾产生区根据垃圾清运量向垃圾异地处理区缴纳垃圾处理经济补偿费。经济补偿费主要用于补偿辖区内垃圾处理设施对周边环境的影响和解决环卫设施不足的问题。《意见》出台对于实现城乡统筹发展和建立现代化垃圾治理体系的目标，具有重大意义。要结合实际执行过程中存在的问题，不断完善各项管理制度。

第一，按照事权与财权相统一原则，进一步落实生活垃圾处理区县政府区域责任制。北京市生活垃圾的收集、运输、处理及设施建设责任由区县政府承担，在理顺生活垃圾处理价格形成机制的基础上，运用市场机制调节区县之间利益关系。区县政府按本辖区内生活垃圾产生量向生活垃圾处理作业单位（企业）支付费用，并根据财政转移支付的不同系数，由市级财政补足差额部分。

第二，建立市级生活垃圾处理调度中心和结算中心，负责统一调度和统一结算工作。市调度中心负责全市范围内生活垃圾处理的综合协调和生活垃圾流向的统筹调配，指导区县做好合同的签订和执行工作，加强对生活垃圾产生量的统计和管理。市结算中心负责全市范围的费用核算工作，提出费用标准参考意见。根据运输距离和处理方式的区别而产生费用差别的实际情况，由调度中心和作业单位信息汇总后通知结算中心，结算中心核算后通知各区县政府应支付的费用。

第三，明确区县之间的职责利益关系，进一步完善生活垃圾处理经济补偿机制。建立产生区向处理区缴纳经济补偿费的机制，按照环境补偿、设施折旧、设施建设三部分设计不同权重及权重调整方法，激励生活垃圾产生区的减量化和生活垃圾处理区的无害化、资源化。进一步明确生活垃圾处理经济补偿机制中对生活垃圾处理设施周边居民的补偿依据、补偿范围、补偿标准和补偿方式，以及补偿标准调整的年限。深入探索补偿机制中设施折旧、设施建设部分所占比重，根据设施建设的情况，在补偿标准提高的基础上，逐步增加二者所占比重。

（五）完善生活垃圾处理市场化中的政府管制制度

从国内外城市公用事业及生活垃圾处理市场化改革来看，政府管制的边界会随着产业垄断与竞争格局的变化而改变，形成了政府管制—放松管制—再管制动态变化。要从管制的主体和职能、管制的法律法规和管制的环境等方面，进一步完善生活垃圾处理市场化中的政府管制。

第一，明确政府管制主体和管制职能。生活垃圾处理的管制主体，可考虑采取政府管制和第三方管制两种不同模式。如采取政府管制，可以延续现行行政管理体制，由市政市容委承担，待条件成熟时委托第三方管制，既可以考虑成立非政府序列的北京市公用事业管制委员会，下设环卫管制专业委员会；也可以委托专职社会机构按照建设合同和运营（作业）标准进行专业技术管制，并将结果向政府管制部门报告和向社会公众公开披露。

第二，进一步完善生活垃圾处理政府管制的法律法规。在北京市近几年出台的《北京市市容环境卫生条例》、《北京市人民政府关于加强垃圾渣土管理的规定》、《北京市城市基础设施特许经营办法》等基础上，进一步完善生活垃圾处理设施建设和运营的法律法规。可考虑研究制定《北京市公用事业管制条例》作为公用事业管制的基本法规，并按照生活垃圾处理管制主体和职能改革的思路，进一步完善《北京市市容环境卫生条例》。在现有生活垃圾处理设施建设国家标准的基础上，可考虑制定《北京市生活垃圾处理运营服务标准》作为生活垃圾处理运营管制的法律依据。

第三，营造社会中介和居民参与的管制制度环境。这里讲的社会中介参与生活垃圾处理的管制，是指各种环境保护组织、社会服务组织、志愿者组织利用其宗旨、专业背景、工作热情、广泛的社会联系等优势和特点，从非政府、非专职的角度，参与生活垃圾处理设施建设和运营的管制。另外，应该号召和发动广大居民参与生活垃圾处理设施建设和运营的管制，使广大居民由单纯的垃圾产生者，转变为生活垃圾减量化的贡献者、生活垃圾处理价格和收费的决策者、生活垃圾处理无害化的评价者，成为真正意义上的生活垃圾处理的管制者。

综上所述，北京市生活垃圾处理市场化与政府管制的思路和政策是：进一步开放生活垃圾处理设施建设和运营市场，采取多种市场化方式和融资模式；不断完善生活垃圾处理的特许经营制度，明确委托人主体，把握合同的激励性强度，设计有效的合谋防范机制；健全生活垃圾处理的定价机制、收费制度及补贴政策；组建公用事业投资公司及下属生活垃圾处理投资公司，明确生活垃圾处理资产所有者主体和职能；按照现代企业制度，改造现有的生活垃圾处理作业单位；按照事权与财权相统一原则，进一步落实生活垃圾处理区县政府区域责任制，建立市级生活垃圾处理调度中心和结算中心，负责生活垃圾处理的统一调度和统一结算，进一步完善生活垃圾处理经济补偿机制；明确政府监管主体和职能，完善政府监管法律法规，营造社会中介和居民参与的监管制度环境，提高政府监管的效率。

原标题：环卫行业市场化改革与政府管制研究

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