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PPP推广中面临的主要困难

作为新鲜事物，PPP只有两三年的时间，还在探索和起步阶段，推广也面临一些困难和问题。

(一)认识误区仍然存在

1.对推广PPP的根本目的认识不够一致

很多地方政府认为PPP只是政府融资的一种手段，解决融资只是推广PPP的目的之一，但其实PPP模式更重要的是利用社会资本的技术、经验、人才等资源，解决“怎样干得好”的问题，提高公共服务供给质量和效益，给社会公众带来更多实实在在的好处。

2.对PPP模式与政府购买服务的关系存在分歧

政府购买服务，是把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务实行“钱货两清”原则，政府在取得服务的同时立即进行支付，若采取延期付款方式，在3至5年内逐年付款。部分基建项目的社会资本建成移交后，政府将购买服务协议项下的采购资金作为还款来源，实质上是政府购买融资服务变异为BT(建设—移交)模式，加剧了政府债务风险隐患。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确，地方进行项目建设只能通过举债或PPP方式。在推广PPP模式过程中，为防范债务风险，避免演变为BT模式，制度中明确项目建设运营周期要在10年以上，政府参与公共服务生产全过程，事先明确产出标准，按照绩效评价结果进行支付，才能纳入中长期财政规划、财政安排预算。

3.对于PPP项目收益和类型的认识不够准确

一些地方认为只有向社会收费的才是“好”项目，才能吸引社会资本。PPP项目本身收益由多项构成，使用者收费只是其中一部分，财政补贴、基金支持、资源补偿等都是项目收益来源，因此需要统筹考虑设计收益结构和回报机制。无论是现金流较好的使用者付费项目，还是完全靠政府补贴的政府付费项目，只要合理搭建收益结构，有良好的项目回报机制设计，社会资本都应获得相同水平的收益。

(二)项目实施需要规范

近半年来，地方财政部门、咨询机构、企业等纷纷反映，为了规避PPP管理程序，政府购买服务被泛化使用，对PPP产生了一定的挤出效应，影响PPP规范推广，可能成为地方政府债务风险的重大隐患。

具体形式为地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议，同时由当地人大作出决议将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。还有的地方政府通过单一来源采购方式和融资平台公司签订政府购买服务协议，由平台公司继续做基建，政府从给予融资平台融资担保变为约定给平台公司购买服务付费。这些方式可以实现基础设施的融资目的，还可以规避PPP的操作和审查流程，也不受PPP项目10%一般公共预算支出的限制，最后几乎都做成拉长版的BT、假股真债，形成地方政府的变相基础设施分期付款举债，可能导致地方政府债务实际大幅度增长。

(三)配套政策有待健全

PPP立法工作相对滞后，社会资本的合法权益缺乏法律保障。PPP项目政府划拨用地作价出资、土地价值评估、出资后土地二级开发等土地管理问题尚无具体规定。存量项目转型涉及的国有资产转让、税收政策等问题均需研究明确。

目前立法工作正在抓紧推进，下一步将积极协调相关部门，完善法律法规，健全财税、土地管理等配套政策。

(四)退出机制需要完善

一些地方政府在推广PPP过程中，重准入保障，对正常情形下社会资本方的退出缺乏规范安排，需要补充完善。同时，资产证券化产品在PPP项目的推广运用还不够，社会资本难以在项目运营期实现适时退出，影响了企业和金融机构参与PPP项目的热情。

下一步深入推进PPP工作思路

PPP当前担负重要的历史使命，也拥有光明的前景。党中央、国务院高度重视推进PPP有关工作。今年7月7日国务院常务会议明确，要充分认识当前形势下在公共服务领域推广PPP工作的重要意义。

(一)PPP是践行供给侧结构性改革的重要抓手

PPP模式是以财政体制改革为基础，牵引带动投融资体制、行政管理体制等改革的体制机制变革，是以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新，能够充分利用社会资本的技术、资源和管理优势，能够有效解决传统公共服务供给方式的弊端，提升公共服务供给质量和效率。

(二)PPP是增强经济持续增长动力的有力手段

PPP模式能够有效打破社会资本进入公共服务领域的隐性壁垒和禁区，积极鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与竞争提供公共服务，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，释放社会创新活力，激发和促进民间投资，形成推动经济增长的内生动力源。

我国大力推动PPP模式，将加快立法进程，落实扶持政策，加强项目管理。目前已经设立中国PPP融资支持基金，首期720亿元已经到位，今年年底前要完成500亿元的投资目标，这将提高PPP项目的融资可获得性。同时，在财政部领导的高度重视下，对于公共服务类资金优先支持PPP的研究也在进行之中。第三批PPP示范项目即将推出，财政部对前三期项目将加强督导，加快项目落地，完善项目综合信息平台的开发应用，以实现PPP项目全生命周期的覆盖和管理。

作者：财政部金融司五处副调研员易赟

原标题：中国PPP的现状及未来发展

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