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除了公共服务与基础设施的分类及相关之外，按照行业进行部门的分工是否恰当呢?

吉富星认为，PPP的适用性与领域没有直接关系，将基础设施、公共服务分为两个部门牵头推进，割裂运行则弊大于利。

他解释道，其一，多数国家实施PPP基本都是从项目特点入手，而不是从行业入手，核心是将物有所值作为其中一种评估方式。具体项目是否适宜采用PPP模式，取决于项目特征而非所处行业，即项目具有公共性、可量化的产出/结果说明书、风险可分担、满足物有所值。

其二，如两部委按领域推进PPP项目，进一步加剧政策不统一、部门协调不畅等问题，增加政府间协调成本、交易成本，也可能诱发“监管套利”行为，加剧社会资本的担忧。

其三，PPP项目核心和落脚点是公共服务的质量、基于绩效获得回报，程序性工作只是必要的保障和监管，更多是政府义务而非权力。但不可否认，PPP操作程序应与传统基本建设程序进行有效对接、优化调整。可行性研究等程序依然是非常重要的，但传统基本建设程序有其优势和弊端，应适应PPP特点进行调整。项目只要适用PPP模式，合规性属于政府承诺事项和必要的程序性环节，并非PPP项目本质和重点。

其四，政府部门间应相互协作，但不可否认的是，参与最多、最深、最持久的是行业主管部门、财政部门，行业主管部门才是PPP项目的责任主体。政府多个部门都在参与，但行业主管部门是政府授权履行合同的执行机构，负责项目执行、监管。社会资本顾虑最多、与之关联最大也是行业主管部门、财政这两个部门。PPP项目合同是最核心依据，应进一步发挥行业主管部门的积极作用。

其五，基于项目全过程的预算管理、资产管理角度看，财政部门可以更好统筹财政资金、国有资产、公共资源，与项目责任主体(行业主管部门)及其他部门协同作战，以更好地推进PPP的健康持续发展。目前，很多基础设施领域的PPP项目都需要政府付费或财政补助，这涉及到财政承受能力及后期预算管理、绩效付费等问题。此外，即便是使用者付费项目，合作期满依然涉及到资产移交，涉及到后期国有资产管理等工作。几乎所有PPP项目都涉及到财政职能，财政部门的积极、深度参与有助于提高项目可行性、化解社会资本的后顾之忧，同时，有助于公共财政在国家治理中发挥积极作用。PPP项目财政承诺(支出责任)是政府债务管理一部分，资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。

目前，能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”基础设施领域是PPP的主体，但优质的经营性项目非常稀少，多数项目依然依赖于财政补贴、资源对价，可能加大社会资本顾虑，导致财政无法承受或产生财政风险累积。

薛涛建议，PPP相关各部门之间应加强合作，按照各自的优势进行分工。例如，从促进产业发展、基础设施规划和公共服务体系改革(包括定价机制建设)方面考虑，通过规划和立项来统筹依旧是发改部门的长处，但控制地方政府债务，确定未来的政府是否有能力建设，财政部门的测算更有说服力，更重要的是现在不依赖财政补贴的“经营性项目”占比很小，后期稳定支付离不开财政管理。此外，两部门的分工也应该按照项目全流程来分类，各自按照权限来分类。

薛涛指出，目前在实践中一些地方采取模糊操作的方式也不是很好，因为这缺少对价格体系、监管体系的监控。他建议，按照项目的特点来分类，对于直接向用户收费的纯经营性项目，几乎还可以走原来发改的特许经营流程，但是要设计好防垄断机制，要考虑到在直接运营之中如何保护用户利益等。

而对于一些如河道治理等面对政府做订购制的服务，需要财政性资金支付费用的纯政府付费类的项目(包括环境修复类)应该通过政府购买服务的PPP(即PFI)模式来操作，这样一方面关注点要集中放在绩效考核，另一方面也需要严格控制地方债务。

“对于交集部分，例如地铁等有经营但由于公益性限制依然需要长期财政补贴的项目，更需要财政与发改部门携手管理。”薛涛建议。

分工的问题不解决，立法的导向似乎也很难捉摸。

在日前于中央财经大学举办的“PPP学术周”系列活动之一的立法研讨会上，吉富星表示，PPP带来的将是一场持续性、系统性、综合性的改革，不是任何一个部门所能承担的。应整合PPP与特许经营，立一部PPP法，同时，尽快建立统一的管理机构、政策体系，采取“先条例、后法律”立法路径，坚持“少即是多”原则进行框架性立法，配以政策、指南、合同等规制工具，为PPP的进一步发展预留空间。PPP不仅是公共服务的新供给机制，还是国家治理的理念实践和工具应用。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，在PPP立法方面要打破一些传统的思维框架，要用融合的方式找到共识和共同的基点，而这个共同的基点就是共治。

刘尚希表示，十八届三中全会已经明确提出了全面深化改革的目标就是国家治理体系和治理能力的现代化，治理已经成为了现在各方面改革的一个总目标。PPP立法就是这个总改革里面的一个重要内容，也应当用治理的理念来指导PPP的立法。

共治理念如何付诸于立法实践?立法取向如何?业界拭目以待。

延伸阅读：

PPP立法“二合一”为何那么难？

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