【观点】从制度设计层面看待PPP融资难-第2页-北极星环保网

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三是规范PPP项目收益权的登记、流通管理。项目收益权登记和流通制度是PPP项目融资的“基础设施”，这一制度不健全，权属不明确、不清晰，PPP项目就难以获得金融市场的认可，就会阻碍项目融资，阻碍社会资本的退出路径，必然会打击社会资本的投资积极性。

四是为PPP项目产权设立特殊物权，对其取得和流转做出特殊规定。PPP项目公司虽然是企业法人，但是特殊的企业法人，其拥有的资产具有公益性和公共性，对其取得、转让、抵押等应有特殊的安排。比如：项目公司股权及项目公司资产未经批准不得转让、抵押;社会投资人若是国有公司，其在项目中的国有产权可以通过合同约定移交退出，无需进场交易。在实践中，目前项目公司在融资时，一般金融机构会要求将项目公司资产或股权进行抵押，但是实际上项目股权和资产的流通性是虚拟的，并不具有实际意义，金融机构要求抵押是在制度缺失情况下的过度自我保护行为，如果法律规定不可以流转，金融机构也就没有必要办理抵押，这也降低了金融风险，提高了融资效率。

五是PPP项目公司作为一种特殊的商事主体，应当享有特殊的税收减免待遇。

六是认可“多招并一招”。PPP项目投资人选择后，不必重新再走一变土地使用权取得程序，对于具备承包资质的社会投资人无论是否经过招标程序，都不必再进行一次工程招标。

七是强化政府履约的责任，减少换届风险、政府违约风险，重塑政府信誉。特别是要刚性约束政府的付费和补贴义务。

建议二：PPP项目的盈利模式和融资模式应当是商业化的

推广PPP项目可以放大财政杠杆、降低政府负债，但这不应成为考核指标，扭曲PPP项目融资价格。以往地方政府作为公共产品和服务的直接供给者，通过自建或委托代建等方式进行资产投资，并形成固定资产，政府在一直在重资产运行，负债自然高。通过PPP模式，政府购买服务而不是资产，减少了政府的资产负担，放大了财政杠杆，降低了财政负债。

放大杠杆、降低负债是推广PPP模式的附带效应，并不是政府的初衷和目的。政府向社会购买公共产品和服务的初衷和目的是什么呢?就是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其真正的需求是服务而不是资产，因而关注的重点应当是社会投资人提供的公产品和服务的实际效用，而不是项目资产本身的价格。

在PPP项目中，政府出资很少的比例，大部分资金需要社会资本投入。社会资本投入资金有两部分，一部分为社会资本自有资金，以股权投资形式进入项目公司;另一部分以项目公司为融资主体，由社会资本负责引入资金(股权和债权都有)。也就是说，社会资本承担PPP项目融资的主要义务，但是目前政府政府部门并没有在观念上扭转过来，过多地干预项目资产的成本、价格，干预项目融资结构。

由于政府转变观念滞后，增加了项目落地和融资的难度。比如：一是增加了项目前期工作量。一个项目前期的合作谈判、实施条件、研究论证等往往要花费一年半载，且工作的主要内容是工程价格，而非合作机制和运维绩效考核，更不是科学测算和优化付费调整机制。其实，合作机制、绩效考核和付费调整机制做好了，项目管理和成本管理，社会资本比政府要更加专业，并不需要政府操心。

二是政府出台了许多与PPP项目有关的金融支持政策，但实际效果并不明显。这当然与我国金融行业的市场化程度较低有关，但是在PPP领域政府出台政策的出发点仍然是沿袭管控的思路，而不是放开搞活。比如：对名股实债的严格禁止，对政府履行付费和补贴义务约束不力，对财政杠杆的限制，等等。所以搞得金融机构小心翼翼，始终停留在政策理论研究阶段，具体的实施细则和操作路径迟迟出不来，更谈不上业务创新，所以项目的融资环境并没有改善。

其实，只要明确了PPP项目资产的特殊性，规范了项目资产和股权的流转秩序，在项目收益权和项目资产权之间建立起隔离墙后，鼓励社会资本放大项目杠杆并不会增加风险，反而会有利于PPP市场的繁荣。

建议三：界别不同性质的项目并实行分类管理制度

目前，PPP项目被分为经营性、准经营性和公益性三类，但是，由于部门之间合作不畅，泛化推出概念，特许经营、政府购买服务各自扩容重叠而导致无法明晰核心逻辑。再加上地方政府、社会资本和金融机构各怀目的私下推搡，不少项目走形变样，扰乱了PPP市场。笔者认为，清晰界别不同性质的项目，并实行严格的分类管理制度对于促进PPP市场的健康发展非常重要。

对于高速公路、停车场、充电设施、区域开发、园区运营、文化旅游、养老等不依赖政府补贴的经营性项目，以及供水、供热、供电、养老、地铁、地下综合管廊等等依赖政府补贴但可以直接经营的项目，适合于采用特许经营模式，政府管理的重点应放在垄断经营下对用户和公众的权益保障，以及盈亏偏差过大时的价格调整模式。

对于市政道路、污水处理厂、垃圾焚烧厂、海绵城市、公共绿地等使用者不明确的项目，采用政府购买服务的模式。这类项目带来的专业和效率提升的意义和价值，远大于简单显示为数字比例差距的项目建造和融资成本，所以政府管理的重点应当放在运营期的运维绩效考核上。在项目投资和建设期，这类项目的增信与融资主体是个关键的问题，政府应当尽可能为社会资本的融资提供增信便利，配合社会资本解决融资难、融资贵、融资途径不畅的问题。

总之，推广PPP模式，是一项国家层面的战略举措，难度和阻力之大、需要解决的问题之多难以想象，观念需要在实践中逐步转变，制度需要在实践中逐步完善。就近两年的实践来看，各方面的关注度很高，社会投资人的热情已经调动起来，未来的市场前景不可估量，暂时的落地难、融资难也是必然的发展过程。笔者相信，随着立法和制度建设的加强，解决这些困难并不是很遥远的事。

延伸阅读：

深度访谈：一文读懂PPP项目融资难在哪里

【深度】PPP项目投融资的本质初探

原标题：【307】从制度设计层面看待PPP融资难

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