【观点】从制度设计层面看待PPP融资难-北极星环保网

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PPP项目融资难的症结所在，是公共产品由政府供给为主转为市场供给为主的制度缺失。

PPP模式与供给侧结构性改革

中国经济腾飞的轨迹中，社会资本的发展很大程度上是靠与政府的博弈，地方经济的发展很大程度上是靠地方政府与上级政府的博弈，所以地方向中央要政策、要项目，“跑部前进”，企业向政府要税收优惠，要土地优惠，要特殊保护，邀官员站台等。在这一博弈过程中，政府逐步退出产品供给，社会资本，也就是市场化供给逐步增加，是一个趋势性的结果，在普通产品和服务领域如此，在公共产品和公共服务中也是如此。

市场经济的普遍规则是政府充当“守夜人”，其职责是建立公平的市场竞争秩序，消极介入市场竞争，企业职责是创造市场需求、满足市场需求。但是在以上经济发展模式中，市场经济的普遍规则暂时失灵了，相反，政府在积极介入经济竞争，是市场需求的基础创造者，不同地区地政府、不同产业的主管部门，通过税收优惠、土地优惠、产业政策、地方壁垒、行业壁垒，甚至直接行政干预等形形色色、或隐或现的手段在配置市场资源，政府这只“看得见的手”，在市场中随处可见，也正是这只看得见的手创造了、推动了中国经济的腾飞。

从积极地方面看，以上发展轨迹激发出经济的活力，促进了经济的发展，创造了中国奇迹。但是这一非常规的发展模式，也带来了一系列问题，比如：投资(主要是基本建设投资)在经济中的比重过大，地方政府负债过高，地方财政过度依赖土地收入，招商引资主要靠政策优惠。而企业，基于资本逐利的本能，自然而然地迎合政府对市场要素的配置，在研究政策动向上下功夫，在研究官员的喜好上下功夫，通过获取政策红利、获取政府优惠来发展。这也导致企业在政策研究上、人脉关系上投入过多精力，企业发展很大程度上不是决定于企业家精神，不是靠技术、靠管理取胜，而是靠政策倾斜，靠后台背景，所以中国企业普遍创新能力不足、技术研发投入不足，发展后劲乏力。

对于以上发展轨迹的优势和弊端，本届政府显然认识非常深刻，故采取了以“供给侧结构性改革”为核心的一系列措施，其中很重要的措施是以财政预算改革为抓手，进行财税管理体制的改革，控制地方政府负债，改变过去以GDP增长为主的政绩考核体制，更加注重经济发展质量而非速度，去库存、压产能、降杠杆等等。而集中体现供给侧结构性改革的措施就是大力推广PPP模式，改变基础设施和公用事业的供给方式。很明确，中央政府推广PPP的深层次的考虑是在基础设施和公用事业----这些政府介入最深、最典型的领域----引入社会资本，引入市场竞争，使政府逐步从经济建设的一线领域退出来，从公共服务的生产者，逐渐转为监督者、采购者，从重建设、重融资，转向重评价、重合作，逐步使社会的公共产品和服务主要由政府供给，变为主要由市场供给。通过推广PPP模式，使得地方经济的发展不再主要靠地方政府“运营城市”来拉动，逐步恢复政府“守夜人”的角色，逐步从微观市场经济中退出来，逐步使中国经济摆脱主要依靠投资拉动的窘境，减少地方政府对土地财政的依赖度，进而扩大社会公共产品和服务的市场需求，使经济发展更多地惠及民生。

当下PPP模式的认识和实践误区

中央推广PPP模式是促进国家治理方式和治理能力现代化的重要举措，与政府职能转变、体制机制转变密切相关，其目的是通过扩大公共产品和公共服务市场化供给水平，充分发挥有限财政资金的杠杆作用，以提高财政资金的使用效率，提高公共产品和公共服务的供给水平。显然，无论是地方政府还是社会资本，未必都深刻领会到了中央推广PPP模式的深远意义。目前，在PPP项目的发起上、在社会资本的选择上，许多地方政府还停留在政府“运营城市”的老观念上。从我们与许多地方政府磋商PPP项目的实践中感受最深的是，政府一般仍在委托地方政府平台公司作为与社会资本合作的出资单位和事实上的实施主体。平台公司还停留在融资、建设的惯性思维上，难以把自己摆在相对超脱的位置，难以从购买者和监管者的角度考虑，关注重点还是项目的融资成本、建设成本，介入项目管理、运维管理的冲动很足，关注社会资本的服务质量和运维绩效少，在项目模式确定和项目磋商时，对“如何激励社会资本扩大投入以增加公共产品的市场供给”这个推广PPP模式的初衷考虑不足，反而更多地将磋商焦点放在项目成本、计价标准等企业管理方面。简言之，政府还是“经济人”，还没有转变为“社会人”。由于政府角色转变不到位，看得见的手随处可见，使得项目的边界常常模糊不清，使得政府信誉风险成为PPP项目最大的风险，面对难以评估的地方政府信誉风险，资金方望而却步，增加了社会资本的融资难度和融资成本。面对此问题，管理层出台了大量的约束性政策，比如：不得名股实债，政府不得承诺固定回报和回购安排，等等。但是总体而言，着眼点更多还在于约束社会资本的项目融资行为或约束政府对社会资本的融资增信行为，还是以规范项目的名义，让社会资本承担更多的项目风险，而金融机构和社会资本最为关注的、确保项目稳定运营的必备条件-----PPP项目的基础制度、限制政府干涉PPP项目的“权力清单”和政企合作的边界划分-----并没有规范出来。殊不知，PPP项目的最大风险其实不是市场风险，而是基础制度缺失、合作双方的合作规则不清晰稳定，特别是面对强势的、既是合作伙伴又是监管部门的地方政府，若没有权威的约束规范，社会资本和金融机构对PPP模式是深有疑虑的。对于PPP解决落地和融资中遇到的主要难题，笔者提出以下一些建议。

建议一：将“PPP法”定位为社会法

将“PPP法”定位为社会法，而不是行政法，规范的重点应当放在清晰界定政企合作边界上和维护社会公众利益上，核心是规范市场与政府的关系，而不是放在政府内部不同管理部门的职责分工上。立法目的应当是促进公共产品市场化供给，为社会资本扩大公共产品和公共服务投资提供法律保障。正在制定中的PPP法，包括后续的实施条例、实施细则，以及其他配套政策，应当坚持“问题导向”立法原则，做好以下一些制度安排：

一是明确PPP合同是民事合同，修正六部委特经营管理办法中作为行政合同的定位，无论是特许经营项目，还是其他PPP项目，不应当认定是一种行政许可行为，而是政府与社会资本之间的民事行为。

二是明确不同类型PPP项目中的土地及地上建筑物的权属设立、处置方式和程序。PPP项目用地具有公共性或公益性，应当采用划拨方式取得，以降低PPP项目的成本，这样的制度安排有利于增加公共产品和服务供给。对于非经营性和准经营性项目，这一点好理解，对于经营性项目，目前还存在争议。笔者认为，即使是经营性项目，其公益性并不因其具备经营性质而发生改变，项目的本质在于提供公共产品和服务，降低项目投资成本有利于扩大公共产品和服务的供给，也有利于降低使用者的付费负担。

延伸阅读：

深度访谈：一文读懂PPP项目融资难在哪里

【深度】PPP项目投融资的本质初探

原标题：【307】从制度设计层面看待PPP融资难

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