【深度】政府信用的再认识——小议PPP和BT的不同-北极星环保网

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过去几年政府融资业务的蓬勃发展，使得“政府信用”几乎成为了政府付费意愿的代名词，但从更广义的角度考察，政府信用意味着政府行为的可信度。结合当前PPP领域，上至立法进程的推动、政策体系的完善，下至具体项目的实施，每个环节政府都在用自己的行动向外界传递着信息。政府行为不仅会影响市场参与者当前的行动，也会影响他们的预期。市场对这种信息持积极或消极的态度，本质上取决于对政府行为的信任程度。笔者认为，从一年前PPP项目的“落地难”到现在单月成交额连续突破600亿元，背后的实质正是市场对政府行为和政府信用的再认识。

一、持续性政策和稳定预期

在BT盛行的年代，业界所能唯一找到提到“BT模式”的政策文件是建设部于2003发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，除了“鼓励”一词，再无法从其他政策文件中寻找到只言片语。

在此后的十年左右时间内，从合同签约主体、确定投资人的模式到政府付费保障，地方政府和市场参与者自发地探索出了BT模式的各种样板，但上述各种模式的合法合规性问题并没有一个明确的标准来界定。因此在这种风险分配不明确、不清晰的合作框架下，项目公司在整个交易环节中往往沦为“鸡肋”，金融机构几乎不可能为BT项目提供有限追索的项目融资，基于投资人信用的公司融资或基于政府信用的融资代建成为融资模式的主流。而因此每次地方政府债务的清查，都会令BT项目或资产的投资人心惊胆战，这种担忧在2014年终于变成了无法再回避的事实，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的规定让市场不得不开始探索参与基础设施与公共服务项目的新途径。

而自从“十八大”提出“让市场在资源配置过程中发挥决定性作用”以来，根据我们的统计，目前已经累计发布的与PPP直接相关的政策已经超过100余项，频率之高令地方政府、行业应接不暇。政策的连续性和稳定性是影响市场参与者预期和应对策略的重要因素。正是在这样一种持续、稳定，且成系统地政策体系的构建背景之下，市场对PPP的认知和预期才进一步的明确化和稳定化，也只有形成了这样的预期，投资人对中长周期（普遍超过10年）、中低回报（普遍低于8%）的PPP项目产生兴趣并愿意投入资本，而不用再担心朝令夕改的政策风险。因此，认识PPP和BT的不同需要深入理解持续性政策对市场预期带来的变革。

二、“运动式”普及和政府能力建设

经过近两年的火热，“PPP”已经成为政府部门日常工作和茶余饭后不可或缺的一部分。我们在反思市场火热可能存在的问题之时，必须要承认地方政府在这一领域所体现出的能力提升。这种提升至少得益于以下几个方面：

国家级、省级的示范项目的标杆引导。截至目前，财政部已经累计公布三批共752个示范项目，发改委已经公布四批共3646个推介项目，并且根据官方发布的示范项目评选指引和案例分析，基本涵盖了地方政府从项目识别准备、项目实施、项目执行等多个核心环节的关键内容，使得领先地区的经验可以快速让全国的地方政府，极大降低了政府的学习成本。

PPP项目实施能力培训和中介机构的专业辅助。就笔者接触的地方政府而言，上至分管领导，下至实施机构的办事员，大多数都经历了三轮以上的PPP项目实施相关的培训。而中介机构作为桥梁，在此次大规模的PPP项目实践过程中也功不可没。中介机构在PPP项目实施过程中多以技术专家的身份全过程参与，不仅可以帮助政府快速落地最新政策，也可以借鉴其他项目的先进经验来进一步提升项目自身的“物有所值”。

政府能力提升的直接影响主要体现在以下几点：增强了政府采用PPP模式实施项目的信心，不会因为实施流程复杂或担心社会资本不当得利而怠于尝试；提升了项目实施进度并降低了项目整体实施成本；便于组建内部工作机制并提升跨部门沟通效率。而作为政府合作方的社会资本和金融机构，一方面可以按照示范项目的标准来判断拟投资的PPP项目是否符合政策要求，另一方面也从政府能力提升中直观地感受到了项目回报合理性、项目实施过程合法合规性的增强，这种双方的信心增强极大地提升了市场活力，这在过去BT模式盛行的年代是难以实现的。

三、信息透明度提升与市场参与者的信心

对于时间跨度长、回报中等偏低的基础设施和公共服务项目而言，信息不对称足以扼杀交易的动机。反映在市场行为上，体现为过往基础设施和公共服务项目投资以央企和国企为主，他们与地方政府之间的“亲密关系”使得他们掌握了民营企业不曾掌握的信息并具备了更多的谈判筹码，一定程度上导致了市场上民营企业的身影并不活跃。而此轮PPP实施至今，民营企业的爆发引人注目，根据我们收集的数据，已经公布中标候选人的1200个PPP项目中民营企业作为牵头方社会资本的共有661个，项目金额达到6058.3亿，我们认为信息不对称的降低是提升民营企业积极性的重要因素之一。从各个层级项目库的建立，到实施流程的标准化，民营企业所不具备的信息优势和对交易过程不合规性的担忧极大地被弱化，并且在建设、运营维护等环节，民营企业也展现出了能够与国企竞争的实力。

这种信任最终传导到了金融机构身上，从目前的实践来看，金融机构也逐渐认同了民营企业在PPP领域的作为，其融资的便利程度要远高于民企投资其他行业的项目。上述环节的结合，形成了整个PPP业务环节从政府、投资人到金融机构的一个良性循环，为市场发展注入生生不息的活力。

延伸阅读：

近几年中国生态环保PPP模式市场运行态势分析

原标题：【独家】政府信用的再认识——小议PPP和BT的不同

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