意义重大｜环评改革要落实“三线一单”硬约束

推动“三线一单”硬约束落地。落实“三线一单”根本目的在于协调好发展与底线关系，确保发展不超载、底线不突破。要将生态保护红线作为空间管制要求，将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入要求，以空间、总量和准入环境管控为切入点落实“三线一单”。通过空间管控，将重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区、生物多样性保护优先区和自然保护区等法定禁止开发区域，其他对于维持生态系统结构和功能具有重要意义区域，以及环境质量严重超标和跨区域、跨流域影响突出的空间单元，严重影响人口重点集聚区人居安全的区域一并纳入生态空间。严格生态空间管控要求，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。通过总量管控和准入管控，有效控制和削减污染物排放总量，确保经济社会发展不超出资源环境承载能力，使各类环境要素达到环境功能区要求，大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准。要合理设定资源消耗天花板，加强能源、水、土地等战略性资源管控。强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污红线管理。要优化国土空间开发格局，促进土地资源有序利用与有效保护。最后，在满足空间管控和总量管控前提下，提出环境准入门槛和标准，作为空间和总量管控的落脚点和抓手。

3战略环评空间、总量和准入环境管控的重点任务

空间管控的重点任务。一是基于改善环境质量的战略目标，结合区域特征和生态现状及演变趋势，依据主体功能区规划、生态保护红线等相关工作，从保障国家和区域生态安全、维护生态系统完整性的角度，识别并确定需要严格保护的生态空间，明确工业化、城镇化禁止、限制和允许进入的空间单元，提出应重点保护的生态空间清单，作为区域空间开发的底线。区域已经划定生态保护红线的，应将生态保护红线区作为生态空间的核心部分。区域尚未划定生态保护红线的，要提出禁止开发和重点保护的生态空间，为划定生态保护红线提供参考依据。二是落实《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）、《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）和《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）空间管制原则和措施。优先保障生态空间前提下，结合环境质量目标及环境风险防范要求，基于环境影响的范围和程度，明确各类空间的四至范围，提出协调生态、生产和生活空间，维护生态功能格局安全的管控要求。

总量管控的重点任务。一是根据国家、地方环境质量改善目标及相关行业污染控制要求，结合现状环境污染特征和突出环境问题，确定纳入排放总量管控的主要污染物。二是基于区域环境质量现状和目标，按照最不利条件分析并预留一定的安全余量，核算区域（流域）污染物排放总量控制上限，作为区域（流域）污染物排放总量管控限值，并据此倒推区域和行业允许新增的污染物排放总量。三是基于污染贡献和减排潜力，识别和筛选总量管控的重点区域、单元和行业，以部门和行业排放贡献、污染贡献为基本分配原则，分配区域污染物最大允许排放量，最终得到各重点部门和行业的总量分配方案，提出重点行业排放总量控制上限的建议，确定区域污染物排放总量削减的阶段性目标和环境准入的原则要求。四是落实“大气十条”“水十条”和“土十条”总量管控原则和措施。提出确保经济社会发展不超出资源环境承载能力、改善环境质量的总量管控措施。当区域环境质量现状超标或重点行业污染物排放已超出总量管控要求时，应根据环境质量改善目标，提出区域或者行业污染物减排任务和减排措施。必要时，可提出暂缓区域内新增相关污染物排放项目建设等建议。五是当区域环境目标、产业结构和生产力布局以及水文、气象条件等发生重大变化时，应动态调整区域行业污染物总量管控要求，结合规划和规划环评的修编或者跟踪评价对区域能够承载的污染物排放总量重新进行估算，不断完善相关总量管控要求。

准入管控的重点任务。一是在满足空间管控和总量管控的前提下，考虑区域分异、产业基础和资源禀赋，依据技术经济水平及潜力，论证区域产业发展定位的环境经济合理性，参照国际标准，满足先进性要求，提出制定区域行业环境准入负面清单的否定性指标并确定其限值，明确符合国际发展和国内实际的重点区域、单元和行业的环境准入标准和差别化环境准入条件，作为空间和总量管控的落脚点和抓手。二是研究负面清单和不合理经济社会活动退出机制。协调环境准入负面清单与产业准入负面清单及各类产业指导目录的关系，研究差别化环境准入的对策和机制。当区域（流域）环境质量现状超标时，应在推动落实污染物减排方案的同时，根据环境质量改善目标，针对超标因子涉及的行业等，提出更加严格的环境准入要求。

作者单位：环境保护部环境工程评估中心