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项目打包,合理配置
由于海绵城市建设并不是单指某个具体的项目,而是一种综合的概念,需要结合采用多项工程技术措施,来控制城市雨水径流,进而实现低影响城市开发建设,最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏。因此关于海绵城市建设的项目种类较多,分类也较复杂。
针对项目数量多的特点,可以根据项目各自特点对项目进行具体细化分类,分类方式通过包括以下两种:第一,根据建设内容划分为排水防涝设施、城镇污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造、绿地广场、湿地公园等各类子项目;第二,根据项目产出性质划分为纯公共产品、准公共产品和非公共产品三类。在进行分类的基础上可以通过将不同项目打包的方式实现优劣搭配,搭建最合理的结构。
依托项目特点,合理设置投融资模式
针对PPP模式在海绵城市建设上的应用,笔者认为,海绵城市建设项目的投融资模式应遵循以下原则确定:
首先,应通过厘清项目边界条件,合理筛选项目。具体而言,应根据项目特点确定合作界面、产出要求、绩效指标以及收益来源四个边界条件。如果边界条件过于不清或者责任主体无法明确的,则不建议采用PPP模式,可以通过政府购买公共服务等其他方式完成项目建设。
其次,针对边界条件清晰适宜采用PPP模式的项目,也需要根据项目自身特点,合理设置投融资模式。针对没有项目经营收益的纯公共产品,如绿地、公园、河道、蓄水保水设施等项目,采用政府付费机制建成后委托专业公司负责运营维护。针对可以通过特许经营或通过土地资源升值获利的项目,如污水处理厂、再生水、片区开发等项目,则可以吸引具有专业建设和运营管理技术的社会资本进行投资建设,常见运作方式包括DBFO(设计-建造-融资-运营)、BOT(建设-运营-移交)、 ROT(改建-运营-移交)等。
强强联合降低风险,发挥项目整体效益
针对投资额高、技术要求复杂的项目,建议具备专业资质的社会资本组成联合体参与项目投资建设。由于海绵城市建设涉及的工程体量相当大且技术要求也很高,需要项目投资人和承包商统筹自然降水、地表水和地下水的系统性,协调给水、排水等水循环利用各环节,并提前全面考虑项目的复杂性和长期性。实践中,往往需要多个具备专业技术的设计和施工单位一同参与,以顺利完成项目的具体规划要求。
注重绩效考核机制,科学评价建设成效
采用PPP模式投资建设的海绵城市项目,项目运营维护阶段是必不可少的环节之一,尤其是针对海绵城市建设的准经营性项目或非经营性项目,政府通过财政支出支付运营维护服务费是社会资本获得回报的重要途径,因此绩效考核机制的合理设置在海绵城市建设PPP项目中至关重要。
目前,住房和城乡建设部已于2015年7月10 日发布了《海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)》。在该考核办法中,将海绵城市建设绩效评价与考核分为城市自查、省级评价和部级抽查三个阶段,并在具体考核标准分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况和显示度六大类共18项指标,从定性和定量以及约束性和鼓励性角度分别考察,以保证海绵城市PPP项目的建设和运营质量,该办法是科学、全面评价海绵城市建设成效进而实现物有所值的有力保障,政府方和社会资本方均应在项目操作实践中给予高度重视。
结语:海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措,是实现修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市水安全等多重目标的有效手段。实务中,考虑到海绵城市建设项目分类较多,项目产出以公益性为主的特点,以及鉴于国内在海绵城市PPP项目模式尚不成熟的现状,各地应根据项目特点因地制宜合理设置项目投融资模式,避免盲目效仿其他地区案例的做法。同时,注重在项目建设和运营过程中建立合理的绩效考核制度和指标体系,探索按实施效果的付费机制,通过绩效考核对项目质量进行把关,实现所需建设项目的“海绵”功能。
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