国务院研究室：进一步做好国内PPP工作的建议-北极星环保网

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近年来，国内许多地方大力推广PPP模式，然而实践中项目落地率不高，不少地方出现“叫好不叫座”现象。英国推广PPP的成功经验给我们许多启示，特别是要以企业需求为导向制定有针对性的措施，真正建立起公平长效的合作机制，更好调动民间资本参与的积极性，切实解决项目“结缘难”“落地难”问题。

一、进一步打破障碍，解决好民资准入问题

截止2013年末，英国共有PFI/PF2(第一、二代私人融资计划)项目725个，投资总额542亿英镑，其中665个项目进入运营阶段，约占公共部门总投资的11%，涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域。PFI/PF2模式在英国的成功运用，一方面缓解了政府的财政压力，另一方面显著提高了公共服务效率。可以看出，私人资本在英国基础设施建设和公共服务领域占据重要地位。反观国内，尽管多年来一直强调平等对待各类资本，但长期以来，基础设施建设多由政府为背景的融资平台承担，公共服务多由事业单位和国企提供，这种模式逐渐暴露出其局限性，如国企形成行业垄断，平台公司高杠杆、高债务等。对此，必须进一步打破民间资本准入限制，放宽进入领域。首先要转变观念，以更大力度放开基础设施、公共服务市场，将PPP推广与国企改革相结合，通过各类型投资主体相互持股、参股组建项目公司，共同参与市政等基础公共设施建设。同时，要做好示范引领带动。做好项目征集、筛选和投资价值评估，充实完善项目库，分行业、分领域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例，在确定付费机制、投资回报率和价格调整机制的过程中提供专业化的指导和帮助，借此营造良好的社会氛围，增强民间资本进入公共领域的信心。

二、进一步优化审批，解决好投资立项问题

上世纪90年代的英国，PFI项目仅在小范围内尝试，前置条件约束过多是制约PPP模式推广的一个重要原因。比如当时规定任何民间参与的公共建设项目，必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，导致多数政府部门及民间投资者对PFI模式持观望态度。在此后长期实践中，英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程，大体分项目发起、项目准备、项目初选、项目初审、公共采购指导和监督、最终审批、审计和监管7个环节，以确保项目顺利合规推进。目前我国项目管理仍偏重前段审批，必须结合行政审批制度改革，尽快改变这一做法，这是加快推进PPP工作的关键环节。一要完善发起程序。对政府投资项目，首先进行PPP适宜性论证，适合的采取PPP模式实施，不适合的再由其他方式实施;鼓励社会资本发起项目，给予发起单位优先参与权，对前期投入适当补助。二要精简审批流程。横向上，采取多部门联审、与其他审核流程合并同类项;纵向上，对同一项内容不作重复性审查、减少审查环节。包括：将立项与PPP发起两程序合并，在建议书批复中即明确可采用PPP模式，或在发起中纳入立项;将可行性评估与PPP实施方案可行性评估合并，在可行性研究中纳入PPP实施方案内容;将规划条件、土地使用审查与PPP方案评估合并，在评估过程中邀请规划、国土部门出具意见，实施方案通过评估的即视同通过了规划、土地审查。

三、进一步健全机制，解决好利益分配问题

私人资本进入公共领域，内生动力无疑是利益驱动、给予其合理的投资回报。从英国推行PPP实践看，从机制设计到信守承诺都有非常值得借鉴的经验。2012年，英国对PFI进行优化，推出第二代私人融资计划(PF2)，政府以少量参股方式，主动参与PPP 项目的建设、运营、管理，推动形成风险共担、收益共享、长期稳定的公私合作关系。同时，由于历届政府都对PPP十分支持、大力推动，因此提供了可靠的政治保障，特别是在发生纠纷时各方能够严格遵守法律并按照合同履约，不会因合同双方是政府或私营机构而有所偏袒，确保了投资者信心。而反观国内，不少项目存在合同履约难的状况，特别是一旦地方政府换届后各种变数增大，导致私人投资者出现畏难情绪、裹足不前。因此，必须把解决好利益分配问题作为完善PPP模式的基石，努力杜绝出现关门打狗、任性毁约等现象。一要分类确定回报。对有明确收费基础、收费能覆盖成本的经营性项目，采用“使用者付费”机制;对经营收费不能覆盖成本和合理收益的准经营性项目，采用政府补贴部分资金或资源的“可行性缺口补助”机制;对缺乏使用者付费基础的非经营性项目，以“政府付费”回收成本。二要灵活调整定价。在实行政府定价或政府指导价的领域，加快推进市场化运营和价格管理改革;在实行市场自主调控价格的领域，由公司综合定价并报备，构建动态调整收费定价和政府补贴模式。

延伸阅读：

PPP的制度困境和出路

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原标题：国务院研究室：进一步做好国内PPP工作的建议

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