环境污染第三方治理需严防滋生利益链

近日,环境保护部规划财务司副司长张士宝在第十二届环境与发展论坛“2016绿色金融暨环境污染第三方治理论坛”上表示,推进环境污染第三方治理应明确排污单位和第三方治理单位,同时坚持三个原则。

环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。

近年来,随着环保工作深入开展,环境污染第三方治理也日益得到重视。对此,《法制日报》记者采访了业内专家。

第三方治理有多重意义

环境污染第三方治理正在成为环保工作的重点领域。

记者了解到,在2015年年初,国务院办公厅就印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》。“意见”指出,“第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径,是促进环境服务业发展的有效措施”。

2015年全国“两会”上,政府工作报告提出,“推行环境污染第三方治理”。

2016年全国“两会”上,政府工作报告中提出,“广泛开展合同能源管理和环境污染第三方治理”。

推行环境污染第三方治理究竟有哪些积极意义?

中国环境资源法学研究会副会长、中国政法大学教授曹明德认为,推行环境污染第三方治理最重要的积极意义就是切实落实环境污染治理责任。“因为在很多情况下,污染者不参与治理,尽管环保部门也采取一些处罚措施,但是有的企业仍拒不治理,在这种情况下,需要第三方来代替污染者进行治理,由污染者承担治理的费用,从而落实环境保护法‘谁污染谁治理’的原则”。

“另一方面,能够在环保工作中发挥独立第三方的作用,这个其实在很多领域都可以运用。充分发挥环境服务机构在环境治理方面的作用,这是一个趋势。因为政府部门如环保部门,也不一定具备污染治理的能力,环保部门主要是履行环境监管的职责。所以,如果所有的污染都由环保部门进行治理,环保部门将不堪重负。在污染者没有切实履行环境保护法的情况下,由独立第三方特别是环境服务机构进行治理,费用由污染者承担,这正是切实落实污染者治理原则的重要体现。从宏观来看,也是在环境治理方面的一项改革,能充分发挥政府、社会以及企业,乃至公众、媒体的作用。”曹明德说。

“推行环境污染第三方治理,与中央重视发挥市场的作用这个大趋势具有一致性。环境保护与污染治理方面的工作与通常提到的预防、管理有所不同。在环境治理方面,市场机制可以发挥更多作用,但是过去我们更多强调从行政管理入手。现在推行环境污染第三方治理,最本质的特点就是发挥市场机制的作用,通过市场化、专业化的途径,选择、确定治理能力比较强的主体,再通过契约方式达到治理目标。这些是我们以往考虑得比较少的,也是环境保护中一个新的机制,非常值得称道,也需要人们更多予以支持。”中国环境资源法学研究会常务理事、中国人民大学法学院教授周珂说。

何为第三方治理三项原则

张士宝提出,在推行第三方治理的同时,要坚持三个原则。

何为三个原则?

一是坚持排污者污染治理主体责任与第三方治理单位具体治理相结合,即污染者按照污染物的种类和数量承担污染治理费用,第三方单位按照有关法律法规、治理标准和排污单位的要求,承担合同规定的具体污染治理责任。

二是坚持政策引导与先行先试结合的原则,有针对性地制定并完善绿色保险等措施,对第三方治理进行引导和支持。

三是坚持监管执法和信息公开结合,全面落实环境保护法律法规,严格执行污染物排放标准,强化监管和环保执法,着力规范市场秩序,营造良好的第三方治理平台。

对于第一个原则,曹明德认为,污染者是治理主体,第三方是具体实施者,让二者相结合。换句话说,污染者责任原则并没有改变,但是在具体落实污染者责任的时候,既可以由污染者即企业或者是事业单位、个人自己进行治理,也可以由污染者承担费用,然后由独立的第三方进行治理。这样就弥补了过去污染者拒不承担责任、污染始终得不到治理的情况。

对于“坚持政策引导与先行先试结合的原则”,曹明德认为,目前,环境治理改革还处于一个探索阶段,所以需要政策引导,鼓励部分地方或行业之间进行试点。“这说明我们正在探索环境治理的改革”。

“坚持监管执法和信息公开结合,与发挥社会各界的作用是相关的。环保执法主体还是政府部门,切实担负起监督、管理、执法、审查等相关职能,与此同时,还要充分履行环境保护法所要求的向社会披露环境信息这一职责,切实保护公民的环境知情权。这样也有利于公众和社会组织对环境保护法的实施情况以及对污染者进行监督。”曹明德说。

第三方治理如何操作

据相关媒体报道,不久前,山东省人民政府办公厅发布《关于转发省环保厅山东省环保服务业转型升级实施方案的通知》。根据该“实施方案”中提出的发展目标,到2020年,山东省基本完成环保服务业转型升级,推行环境污染第三方治理,实现行业收入总额330亿元左右,从业人员4万人左右。

环境污染第三方治理具有良好的前景,在实践中,也产生了一些具体运作模式。

“主要有三种模式,企业及排污者可以直接通过合同方式委托环境服务机构进行治理,或者协助环境服务机构进行治理,这是一种模式,即企业自愿履行环保法律方面的责任和义务。第二种模式,污染者作为被告,可以与原告(原告可能是私益诉讼中的个人,也可能是公益诉讼中的社会组织)共同委托第三方进行治理。还有一种模式就是,在诉讼过程中,由法院指定独立的第三方与环境机构进行治理。甚至在行政执法过程中,当污染者拒绝履行治理义务时,也可以由行政执法机关委托或指定独立的第三方进行治理,由污染者来承担治理的费用。”曹明德说。

对于环境污染第三方治理模式,周珂的划分标准则有所不同。“从大的方面来看,实际上还是两种模式。一是以行政管制为主的模式,另外一个是更多发挥市场机制的模式。目前,这两种模式相互渗透,更加紧密地结合,进而派生出不少具体的模式。环境污染第三方治理实际上就是在以往的探索中产生不同的模式”。

“推进环境污染第三方治理,包含这样一层意思:选择一种更加可行、相对成熟的环境污染第三方治理模式,并且通过行政手段来积极促进其实施。推进环境污染第三方治理,需要在实践中不断总结经验、发现问题、完善制度。”周珂说。

第三方治理市场需公平

总体来看,推行环境污染第三方治理仍处于探索起步阶段,尽管蕴含着巨大潜力,但要全面落地尚面临一些问题。《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出,近年来,各地区、有关部门在第三方治理方面进行了积极探索,取得初步成效,但还存在体制机制不健全、法律政策有待完善等问题。

“我认为有几个问题应该加以注意。首先,环境污染治理的第三方,也就是环境服务机构,应当具有这种治理能力。所以现在要鼓励发展环境治理机构,要让环境治理机构成长壮大,真正能够担负起这样的职能。其次,要避免行政机关和独立第三方之间产生利益链,出现利益输送问题。环保部门应该加强对独立第三方机构人员和资质的监管,同时也要避免第三方与行政机关之间出现隶属关系,要让第三方成为一个真正独立的中介机构,独立的社会主体。最后,要营造一个公平竞争环境。否则就容易出问题,不仅影响公平竞争,也很难保证成为真正的第三方,因为环境污染第三方治理是要以市场为导向的。”曹明德说。

站在市场的角度来看,环境污染第三方治理还是一个比较诱人的蛋糕。

《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出,坚持社会主义市场经济改革方向,按照党中央、国务院的决策部署,以环境公用设施、工业园区等领域为重点,以市场化、专业化、产业化为导向,营造有利的市场和政策环境,改进政府管理和服务,健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投入,推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制,不断提升我国污染治理水平。

“环境污染第三方治理实际上是更加注重发挥市场的功能。而从目前的情况来看,市场发育程度还不是非常成熟,由此导致的问题就可能会在环境污染第三方治理中表现出来。比如说有些企业把污染委托给其他人进行治理,但是这种委托实际上是通过虚假合同的方式,实际是转移了企业自己的责任,往往造成更加严重的后果。司法机关曾经公布过一些与环境污染第三方治理有关的案例。所以,推进环境污染第三方治理应该有一些前提,环境污染第三方治理不应当过多放大其合同的性质,而应当强调权利义务的法定性。比如说排污方的责任,这种责任是法定的,在很多情况下都不会因为合同而转移法定的治理责任,而这些都需要通过立法明确下来。”周珂说。

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