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在采访中,一些业内专家认为,在京津冀协同发展问题上,三地应以问题为导向,寻求解决办法,采取措施,切忌“同床异梦”,各有想法。如北京着重环境保护,天津希望成为副中心,河北琢磨产业升级、发展经济。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为,京津冀的协同发展应明确两个问题:一是协同发展既不可以作为地方发展非环境友好型经济的借口,也不能成为地方扩展房地产市场的借口,更不能成为地方扩展工业园区的借口;二是应明确相互间的协调工作,及协同发展面临的问题。
各地方政府不单单是本行政区环境治理的责任主体,还承担着区域环境合作治理的责任,因而必须打破自家“一亩三分地”的思维定式,坚持环境利益优先于经济利益、区域利益优先于地方利益的原则。立足区域环境利益,平衡各地区环境权利与义务,共同治理区域重点污染源,防止地区经济利益绑架区域环境治理。
尊重和保护区域环境利益,并不意味着抹杀各行政区域的环境权利。为此应当完善京津冀三地双向生态补偿机制。补偿的一般原则是受益方向受损方补偿,但是也可以要求经济实力强、受益多的一方补偿经济实力弱、受益少的一方。可以在中央政府及各部委的协调下,建立京津冀大气生态补偿专项基金,依据京津冀地区13个重点城市空气质量同比变化情况,由作为协调者的中央政府及相关部委进行考核并下达补偿资金额度,用以补偿空气质量显著改善的城市,惩罚空气质量明显恶化的城市。
生态补偿还可以通过绿色带动、产业协作等方式进行,在经济发展困难地区淘汰落后产能、关停污染企业的同时,引导和扶持替代产业发展,构建生态补偿的产业扶持政策,缓解经济发展相对滞后的城市在环境保护与经济发展之间的两难困境。
区域合作治理的制度规则尚待完善
随着《环境保护法》的正式实施,环境保护部加强了环保督查和执法力度,在推进环境治理战略转型等方面取得了积极进展。
然而,就雾霾治理而言,相关政策与法律法规的执行力度仍不足,治霾的有效性难以充分保证。在最近的专项督查中,河北石家庄、邢台、衡水等地仍存在部分企业超标排放、弄虚作假等违背雾霾应急预案相关规定的现象。
2000年修订的《大气污染防治法》对如何解决区域性大气污染问题并未涉及,导致区域成员“各自为战”,与区域合作共治的客观需要不相适应。雾霾合作治理行动的制度化程度相对较低,刚性不足,多停留在依靠会议磋商等非制度形式的层面,很少以法规或规章的形式加以确定。
新修订的《大气污染防治法》则专设一章,对重点区域大气污染联合防治作出了规定,明确由国家建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调重点区域内大气污染防治工作。
此外,京津冀雾霾合作治理过程中还存在着不同地区技术标准、业务规范不统一的现象。就大气污染物排放标准而言,在国家一般控制要求、国家特别排放限值之外,三地还各自制定了地方排放标准,造成同一行业在不同地区标准不一,限值水平差距明显。
以在用燃煤锅炉二氧化硫排放限值为例,北京执行北京地方标准DB11/139-2015;天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家庄执行国家特别排放限值;河北其他地区执行国家一般控制标准,限值差距为20~40倍。此外,三地排污费收费标准也不统一。总体来看,北京的污染物排放标准、排污费征收标准要高于天津、河北,一些省际交界地区的排污企业会向标准“洼地”转移,从而使雾霾合作治理效果大打折扣。
英美等发达国家的大气治理经验表明,应在制度层面上建立共同遵守的合作规则,促使地方政府间合作走向常态化、规范化、法制化。因此,我国还需进一步完善《立法法》,为地方政府间协议赋予法律地位和效力,促使政府间对区域大气污染的协同共治落到实处;将PM2.5的监测、治理、防控等过程写入法律加以保障落实;在区域立法层面,出台京津冀地区统一的大气污染防治专项法规,统筹大气污染物排放标准、统一重污染天气预警分级标准,同时明确环境合作治理的内容和规则,明确各地方政府共同但有区别的具体职责,赋予环境联合执法机构相应的行政执法权,为跨行政区域环境执法提供法律依据。
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