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正是因为农地与建设用地在环境风险管控上存在上述管控成本与效益的不同,笔者认为,土壤污染修复标准应当确立分类管控的基本思路——结合土地利用规划,以土壤风险路径为导向,分别纳入农用地与建设用地的基本分类框架,分别采用不同的标准模式。这一思路在现有土壤环境标准中已有应证:限值型标准适用范围包括展览会用地、食用农产品产地、温室蔬菜产地、拟开放场址土壤、农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤,风险控制型标准适用范围为场地或污染场地。场地是指“某一地块范围内的土壤、地下水、地表水以及地块内所有构筑物、设施和生物的总和。”污染场地则指“对潜在污染场地进行调查和风险评估后,确认污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平的场地。”根据《污染场地术语》(HJ682-2014)规定,所谓污染场地(即风险控制标准的适用范围)必须满足两个条件:一是属于潜在污染场地(即因从事生产、经营、处理、贮存有毒有害物质,堆放或处理处置潜在危险废物,以及从事矿山开采等活动造成污染,且对人体健康或生态环境构成潜在风险的场地),二是经过调查和风险评估确认污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平。因此,风险控制型修复标准的适用范围为经过调查和评估符合筛查条件的工矿用地土壤。
既有土壤污染修复标准的分类适用理念是正确的,但是,目前的修复标准体系仅以土壤功能为区分依据,并未具体考虑环境风险形成因素,且类别区分与《土地管理法》等土地相关法律的区分并未接轨。现有限值型标准的适用范围除了《土壤环境质量标准》中规定的“农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤”,还包括展览会用地土壤、核设施退役场址土壤。上述土壤类型除了农田、蔬菜、茶园、果园、牧场、林地等属于农用地之外,自然保护区、展览会用地、拟开放场址并不在于食物链富集方式,而是以直接接触方式对人体健康和生态环境形成风险,仅以土地功能为准据而未考虑风险生成及其规制成本效益的标准模式本身存在思路偏差。因此,笔者认为,土壤污染修复标准体系应当全面树立以风险为导向的规制原则,分别适用不同类型标准模式。
(二)标准规则冲突的风险控制标准优先
既有土壤污染修复标准体系的两套标准模式各不相同,在各自标准内容尚待进一步完善之时,标准规则一旦出现冲突应当如何解决?例如,现有土壤污染修复标准体系中,《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》(HJ350-2007)和《拟开放场址土壤中剩余放射性可接受水平规定(暂行)》(HJ53-2000)均为限值型标准规范。前者适用于“展览会用地土壤环境质量”,后者适用于核设施退役场址,其他从事导致天然放射性水平增高活动的场址的开发利用参照执行。然而,按照前述《污染场地术语》(HJ682-2014)对污染场地的判断标准,展览会用地及核设施退役场址也有可能属于风险管控型标准的适用范围。因此展览会用地和核设施退役场址存在限值型标准和风险控制型标准双重适用可能。二者出现冲突时,即虽然符合限值型标准,但仍然具有不可接受的人体健康或生态环境风险时,适用何种修复标准?或者在其他的具体例子中,属于限值型标准适用范围的土地被用于堆放或处理有毒有害、危险物质,修复方案对修复标准的选择应当如何选择?
按照法律规范冲突适用原则,在法律规范出现冲突时,应遵循“新法优于旧法”、“上位法优于下位法”、“特别法优于普通法”确定最终效力规则。在修复标准效力上,限值型标准与风险管控型标准并没有上位法与下位法之分,应当如何明确“新法与旧法”、“特别法与普通法”的适用规则?笔者认为,修复标准的新旧并不能成为判断效力孰优孰劣的根本依据。土壤标准的更新近年呈现“你追我赶”的状态,现有风险管控型标准虽然比限值型标准更新(2014年出台),但限值型标准很快也将迎来修订,新法”与“旧法”的身份总是交替出现。以风险预防的角度,风险控制型标准比针对某一类土壤而定的限值型标准更加具体:针对具体地块的背景值、周围环境参数、曝露途径等因素计算场地污染(既包括土壤也包括地下水等)的风险概率。笔者认为,这是“特别法与普通法”在土壤修复标准制度上的具体应用,应当适用“特别法优于普通法”原则。再者,从环境法“预防为主”原则的角度,“环境标准的意义不仅仅是在产生损害或者损害危险发生之时,为违法行为找到责任承担之依据,而更应该将思路放在预防之中。以确保环境标准与具体的环境危害之间有一段‘安全距离’”,风险管控标准对比整齐划一的限值型标准更具有具体化操作特征,在达标但仍可能有人体健康或生态环境风险时,应当优先适用风险管控标准确保具体地块的安全开发利用。
四、土壤污染修复标准的法律效力分析
法律规则的效力(即法的效力),“指人们应当按照法律规定的那样行为,必须服从”。土壤污染修复标准的法律效力,指土壤污染修复标准对责任主体行为的约束效果,本文对该约束效果的分析是从土壤污染修复标准对责任主体行为所产生的约束力性质及能否产生合规抗辩效力的角度展开。
(一)土壤污染修复标准:义务标尺还是救济要求?
土壤污染修复标准对责任主体产生的行为约束属于法律救济的要求还是环境义务是否完成的法律准则?这一问题必须回归到土壤污染修复是法律救济手段还是一般环境义务层面的判断。
现有立法将土壤污染修复规定为基本环境义务,一旦达到法定启动标准(修复筛选值),则意味着土壤修复责任的启动,修复责任人必须按照法律规定开始编制土壤污染修复方案并履行备案或审批义务,进而开展整个土壤污染修复程序。例如,国内首部土壤地方立法《湖北省土壤污染防治条例》第四章将土壤污染的治理修复作为政府环境保护部门的环境监管职责之一,详细规定启动土壤污染调查和风险评估的政府责任,以风险评估报告中揭示的土壤风险为启动修复责任的法定前提。《福建省土壤污染防治办法》第三十一条更是明确规定相关主管部门“经监测发现土壤污染物含量达到或者超过限值的,应当报请同级人民政府同意后将该地块纳入污染地块名单,并报省人民政府环境保护主管部门备案”,并以此作为要求土壤污染修复主体展开风险评估、进而确定修复责任的基础。同时,这两部地方立法也规定了相应的修复验收程序,同样需要运用土壤污染修复的限值标准或风险控制标准。可见,已有的立法中,土壤污染修复标准的效力表现为相应环境义务(包括政府环境修复监管职责和土壤污染修复责任人的修复义务)的启动与检验,是衡量环境义务是否得以遵循及履行的标尺。
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