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土壤污染修复标准的法律解读——一种风险社会的分析思路

2017-01-06 09:29来源:《法学评论》关键词:土壤污染土壤污染修复土壤环境收藏点赞

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另一方面,已有案例表明司法实践将环境修复作为一项环境案件的司法救济手段,例如泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司、泰州锦汇化工有限公司等环境污染责任纠纷案、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉内蒙古渤业化工有限公司等环境污染案等,均表明环境修复已经成为一种新的环境司法救济手段。苏州首例环境公益诉讼中华环保联合会诉张某某案及新近发生的常州外国语学校毒地污染事件中,自然之友向常州市中级人民法院提起环境公益诉讼案件等与土壤有关的环境司法案例中也频频出现以场地污染修复作为诉讼请求、判决结果的现象。最高人民法院也在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确肯定了环境修复在环境案件中作为司法救济手段的地位。因此,土壤污染修复标准的另一层法律效力表现,在于为土壤污染案件的法律救济提供司法判案的法定依据——法院审理土壤污染纠纷案件中是否采用启动土壤污染修复的救济方法、判定被告修复义务的范围和程度(往往通过支付以虚拟治理成本计算的修复费用为实际履行方式)必须以已有的限值型土壤污染修复标准和风险管控型土壤污染修复标准为依据。

(二)土壤污染修复标准的合规抗辩效力

否认环境侵权的合规抗辩似乎早已成学界通识:在论及环境民事责任的要件时,不同的学者总是在强调环境侵权行为即使具备“行政合法性”,并将符合相关环境标准作为判定行为是否具有行政合法性的标准之一,只要存在损害,也应当承担环境民事责任。然而,这种已作为类似真理的解说事实上已经开始出现质疑的声音。有学者提出,完全否认合规抗辩效力的一刀切做法,实质上是将环境侵权的法律责任作为一项绝对责任而对待,这在风险社会中是不公平的,“合规致害现象其实是现代工业社会所必然伴随的风险结果”。对环境民事责任中的合规抗辩效力问题提出质疑的学者无一例外地认为,环境问题的复杂性及风险社会的风险分配视角决定应当区分不同的具体情形而局部、有条件地承认合规抗辩的效力,尤其对于符合相关环境标准的环境侵害行为应当考虑其综合的社会效应和社会风险而决断之。并且,学者们为此提出不同的区分标准和方法:根据合规行为所依据的是指令型、禁令型、附条件授权型和其他任意型行政规范,法律依据属于状态规范或行为规范,污染类型为可量物污染或不可量物污染,污染行为的可标准化程度等做具体判断。

土壤污染修复标准是否应当具有合规抗辩效力?上述区分依据和标准并不能完全明确土壤污染修复标准的合规抗辩效力问题:首先,土壤污染修复标准体系除了以限值型的土壤环境质量标准以外,并不涉及污染物排放标准(因为污染物排放应当置于造成土壤污染的水污染、大气污染等其他污染行为的规制之中),而是创设了风险控制标准。究其性质,环保部将风险控制标准归入“环境监测规范方法标准”。这种监测规范并不同于为污染行为人设置排放限制的行为标准,又不完全符合状态规范的特征,毕竟风险控制标准对修复责任人的行为仍然提出了风险控制的要求。其次,就其存在形态而言,土壤污染属于可量物污染。按照学者的观点,可量物污染(例如水污染)在司法实践中并不产生合规抗辩效力,而不可量物(例如噪音污染)案件中,法院则倾向于承认合规抗辩的效力,一律否认土壤污染修复标准的合规抗辩效力。再次,行为可标准化程度在土壤污染修复标准中又面临不同地块修复行为的特点而有不同———农地修复以达到限值型质量标准为目标,可标准化程度较高,而污染场地修复则仍应考量风险的概率,可标准化程度较低,应当采用一刀切的环境管制方法还是应重视法官在个案中的矫正正义角色也两相不同。因此,套用上述标准并不能确切厘定土壤污染修复标准的合规抗辩效力。

笔者认为,环境管制标准在设定之初已经权衡了风险的正面和负面影响,如若一律拒绝承认合规抗辩的效力,可能造成威慑过度。对于兼具积极和消极意义的环境风险而言,威慑过度甚至比风险本身更可怕。在土壤污染修复标准是否能够构成阻却污染行为民事责任的问题上,必须紧密结合风险社会背景展开讨论。对于农地修复,因农地污染风险形成路径在于食物链中的有毒有害物质累积,只要农地土壤达到法定环境质量标准,这种状态规范可以确保不致发生损害。当然,农地土壤关乎食品安全,即便土壤本身达到环境质量要求,也只是农产品质量安全的一个因素,最终的农产品食品安全仍然需要依法进行相关农产品质量安全风险评估并遵守相关食品安全标准,农地土壤污染修复标准仅仅产生土壤修复责任上的合规抗辩效力。作为修复责任主体的污染者或土地使用权人,即便在环境民事责任方面可援用农地污染修复标准进行抗辩,一旦农产品出现非土壤质量使然的食品安全问题,仍然应当按照相关法律法规承担民事责任。对于场地污染修复,环境风险主要通过人体接触产生,污染场地风险管控标准本质上是一种行为规范,即便达到法定标准(相应的风险控制目标),剩余风险依然可能致人损害。因此,对于建设用地适用的风险管控标准,应当否认其民事责任上的合规抗辩效力,赋予法官对具体个案进行风险分配矫正的权力,在达标基础上实现“柔和的管制者与严厉的法官之间的配合”。

笔者进一步认为,由于土壤污染的区域性差别,地块与地块之间具体情况千差万别,不仅应当重视把握“一刀切”式的环境管制标准与事后法官对剩余风险的灵活矫正之间的分工与合作,在环境标准体系之内还应当实现统一要求与具体风险之间的充分博弈——以修复规划、修复方案为基础,环境行政主管部门应当在修复方案中严格审查修复方案的具体适用情形与效果,基于现有的土壤环境质量标准或风险管控标准具化修复目标,并通过修复工程的环境监理、修复验收等程序确保土壤污染修复标准最终将环境风险控制在“可接受风险”范围之内。

五、结语

土壤污染修复是一个新的社会命题,土壤污染修复标准更是一份摆在法律人面前的一个新颖而急迫的问卷。在德国社会学家卢曼看来,我们生活在一个“除了冒险别无选择的社会”。如何在这个充满风险的社会中实现“健康与健康之间”、“健康与发展之间”的平衡,融合到土壤污染修复标准制度,是环境法律现代化、与时俱进的发展。毕竟,“法律的稳定性和有效性,已经不再依赖于一种更高的和更稳定的秩序,恰恰相反,它依赖于一种变化原则:法律的稳定性和有效性的基础正在于法律的可变性;日益复杂的社会对法律的步步紧逼将继续维持下去,因为法律的有效回应还没有展开。”

延伸阅读:

江西省土壤污染防治工作方案出台

《天津市土壤污染防治工作方案》正式发布

北京市政府关于印发《北京市土壤污染防治工作方案》的通知

原标题:土壤污染修复标准的法律解读——一种风险社会的分析思路
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