环评公参中造假“注水”频发 专家建议引入新型环境服务商

环评中对于公众参与情况的造假，近年来已引发一些案件，甚至造成群体性事件。如何从根本上打击遏制环评公参中的造假“注水”，越来越受到社会的关注。

环境保护部正在制定《建设项目环境影响评价公众参与办法》，并修改《建设项目环境保护管理条例》，这对于健全公众参与机制而言无疑是一个契机。中华全国律师协会环境资源能源法委员会委员，北京市中咨律师事务所律师夏军告诉《法制日报》记者， 他建议在上述法律规范中规定：鼓励环境服务公司和律师事务所，在社会和政府的监督下，为建设单位提供公众参与服务;社会组织及公众投诉举报公众参与弄虚作假的，环保部门应当及时复查并依法处理。

多起撤销公参虚假环评

在轰动一时的秦皇岛西部生活垃圾焚烧项目环评审批行政诉讼案中， 对于环评报告中“100%支持”的100份公众意见调查表，“填写调查表”的村民向记者表示不认同：100人中，“查无此人”的共计15人;填表时已死亡的1人;常年在外的14人;负罪潜逃的1人;重复填写的1人;有2人未核实;65位村民按手印表示“未见过该调查表”。

为此，河北省环保厅责令停工，重做公参，因建设单位未予落实，省厅撤销环评批复。

去年，在一些地方均有撤销公参虚假环评批文的事例。例如， 哈尔滨市环保局直指一环评报告在公众参与环节造假，将其撤销。该局的公示文件显示：“黑龙江渭水消化病医院有限公司在编制环境影响评价文件过程中，在公众参与环节，被调查公众住址、电话、年龄、学历等有虚构部分，致使公众参与失实，存在作假行为。”

相应程序制度规定缺失

为何这类事件会屡屡发生?与公众参与机制的不健全息息相关。

关于环评中的公众参与机制， 早在2006年印发的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》)中就有规定。

夏军认为， 《办法》缺少监督检查和法律责任部分，与行政许可法衔接不上，“最后一公里抛锚”，对于公参投诉的受理、复查以及相关联的环评批复撤销、补正，均无相应程序制度规定，十分不利于打击遏制环评及公参中的造假“注水”。

2016年7月印发的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出：探索更为有效和可操作的公众参与模式，明确建设单位的主体责任，加大惩处公参弄虚作假。

2016年新版的《建设项目环境影响评价技术导则 总纲—HJ2.1-2016》将公众参与篇章与环境影响报告书剥离，建设单位成为环评公参的唯一责任主体。

“这有利于提高环评审批效率，减轻相关部门的工作压力，但是，事中事后监管应当同步加强，公参中的弄虚作假必须严格查处。 ” 夏军说。他认为，“放、管、服”属于不可分割的一个整体，从事公参服务的专业公司以及律师事务所，是事中事后监管的重要支撑力量。而完善环评防错纠错程序机制，将使打击公参造假真正落地。

设立法律责任专章

为此，夏军建议， 环境保护部正在制定的《建设项目环境影响评价公众参与办法》以及正在修改的《建设项目环境保护管理条例》，增加以下条文和内容：

鼓励环境服务公司和其他机构为环境影响评价公众参与提供指导、见证、审查等服务，鼓励环保社会组织监督环境影响评价公众参与工作。

环境服务公司和其他机构为公众参与出具核查报告，保证公众参与已经依法开展的，对环境影响报告书的审批程序可以简化。

设置“投诉复查和撤销行政许可”专章，主要内容如下：明确复查撤销部门和部门间分工协作。公众对于公参虚假不实的投诉，由负责环评审批的工作部门统一接收处理，必要时可以移送环境监察机构或者派出机构(督查中心、分局等)调查取证。复查和撤销行政许可的具体程序，适用行政处罚的相关规定。

落实利害关系人启动程序的权利。利害关系人在环评获批前发现公参作假的，有权向环评审批机关举报投诉，启动复查程序。利害关系人在环评获批后发现公参作假的，可以申请环评审批机关撤销行政许可，启动撤销程序。审批机关复查和撤销程序所作处理结论不合法不适当的，利害关系人有权申请上级行政机关直接查处。上级机关查实公参作假的，可以责令审批机关暂停审批、不予许可或者撤销环评批复，也可以直接决定撤销环评批复。

赋予利害关系人程序选择权利。对于不当环评批复和查处公参投诉的争议解决，既可以通过复查和撤销行政许可程序，也可以运用行政复议和行政诉讼程序。这两类程序各有其长，通常不能互相取代。只要审批机关作出了实质性处理结论，即便符合行政复议受理条件，如果当事人坚持要求适用行政许可撤销程序的，环保部门不得拒绝。对于超过复议申请期限的投诉，除非同时超出行政许可撤销时效，环保部门仍应启动复查或撤销程序。

公众投诉公参作假附有具体证据，或者当事人已经承认公参作假的，环保部门可以责令建设单位停止建设或者运营，也可以暂停环评审批程序;待建设单位重新组织公参、整改违法行为到位后，再恢复建设运营和审批工作。(前提是建设项目环境保护管理条例修改时设立了上位法依据)

经调查核实，公众参与严重虚假不实，包括采用欺骗、贿赂手段的，环评审批机关应当作出不予许可决定，或者依法撤销行政许可。对于一般性的瑕疵问题，或者虽有虚假不实，但依法不应撤销行政许可的，责成建设单位予以补正，补正说明及附件材料应当收录入卷。

撤销程序启动后，应当向社会发布公告，接受当事人和社会各界对程序的监督。在撤销程序中，应当告知和保障利害关系人、被许可人享有的陈述、申辩、质证等权利。必要时应当召开听证会。

为了安定和平衡行政管理秩序，借鉴国外及台湾立法例，参照合同撤销的相关规定，建议如此限定撤销时效：撤销环境行政许可的启动，应当在审批机关或其上级机关得知撤销原因之日起一年内实施，行政复议、行政诉讼以及处理投诉的期间应予排除。

设立法律责任专章，对公参弄虚作假的建设单位、环境服务机构及其责任人员，要设置行政处罚措施，实行失信联合惩戒。对不正确履行公参监管职责，包括拒绝受理投诉、不依法查处投诉的环保部门工作人员，要规定相应的行政处分。

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