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环评中对于公众参与情况的造假,近年来已引发一些案件,甚至造成群体性事件。如何从根本上打击遏制环评公参中的造假“注水”,越来越受到社会的关注。
环境保护部正在制定《建设项目环境影响评价公众参与办法》,并修改《建设项目环境保护管理条例》,这对于健全公众参与机制而言无疑是一个契机。中华全国律师协会环境资源能源法委员会委员,北京市中咨律师事务所律师夏军告诉《法制日报》记者, 他建议在上述法律规范中规定:鼓励环境服务公司和律师事务所,在社会和政府的监督下,为建设单位提供公众参与服务;社会组织及公众投诉举报公众参与弄虚作假的,环保部门应当及时复查并依法处理。
多起撤销公参虚假环评
在轰动一时的秦皇岛西部生活垃圾焚烧项目环评审批行政诉讼案中, 对于环评报告中“100%支持”的100份公众意见调查表,“填写调查表”的村民向记者表示不认同:100人中,“查无此人”的共计15人;填表时已死亡的1人;常年在外的14人;负罪潜逃的1人;重复填写的1人;有2人未核实;65位村民按手印表示“未见过该调查表”。
为此,河北省环保厅责令停工,重做公参,因建设单位未予落实,省厅撤销环评批复。
去年,在一些地方均有撤销公参虚假环评批文的事例。例如, 哈尔滨市环保局直指一环评报告在公众参与环节造假,将其撤销。该局的公示文件显示:“黑龙江渭水消化病医院有限公司在编制环境影响评价文件过程中,在公众参与环节,被调查公众住址、电话、年龄、学历等有虚构部分,致使公众参与失实,存在作假行为。”
相应程序制度规定缺失
为何这类事件会屡屡发生?与公众参与机制的不健全息息相关。
关于环评中的公众参与机制, 早在2006年印发的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》)中就有规定。
夏军认为, 《办法》缺少监督检查和法律责任部分,与行政许可法衔接不上,“最后一公里抛锚”,对于公参投诉的受理、复查以及相关联的环评批复撤销、补正,均无相应程序制度规定,十分不利于打击遏制环评及公参中的造假“注水”。
2016年7月印发的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出:探索更为有效和可操作的公众参与模式,明确建设单位的主体责任,加大惩处公参弄虚作假。
2016年新版的《建设项目环境影响评价技术导则 总纲—HJ2.1-2016》将公众参与篇章与环境影响报告书剥离,建设单位成为环评公参的唯一责任主体。
“这有利于提高环评审批效率,减轻相关部门的工作压力,但是,事中事后监管应当同步加强,公参中的弄虚作假必须严格查处。 ” 夏军说。他认为,“放、管、服”属于不可分割的一个整体,从事公参服务的专业公司以及律师事务所,是事中事后监管的重要支撑力量。而完善环评防错纠错程序机制,将使打击公参造假真正落地。
设立法律责任专章
为此,夏军建议, 环境保护部正在制定的《建设项目环境影响评价公众参与办法》以及正在修改的《建设项目环境保护管理条例》,增加以下条文和内容:
鼓励环境服务公司和其他机构为环境影响评价公众参与提供指导、见证、审查等服务,鼓励环保社会组织监督环境影响评价公众参与工作。
环境服务公司和其他机构为公众参与出具核查报告,保证公众参与已经依法开展的,对环境影响报告书的审批程序可以简化。
设置“投诉复查和撤销行政许可”专章,主要内容如下:明确复查撤销部门和部门间分工协作。公众对于公参虚假不实的投诉,由负责环评审批的工作部门统一接收处理,必要时可以移送环境监察机构或者派出机构(督查中心、分局等)调查取证。复查和撤销行政许可的具体程序,适用行政处罚的相关规定。
落实利害关系人启动程序的权利。利害关系人在环评获批前发现公参作假的,有权向环评审批机关举报投诉,启动复查程序。利害关系人在环评获批后发现公参作假的,可以申请环评审批机关撤销行政许可,启动撤销程序。审批机关复查和撤销程序所作处理结论不合法不适当的,利害关系人有权申请上级行政机关直接查处。上级机关查实公参作假的,可以责令审批机关暂停审批、不予许可或者撤销环评批复,也可以直接决定撤销环评批复。
赋予利害关系人程序选择权利。对于不当环评批复和查处公参投诉的争议解决,既可以通过复查和撤销行政许可程序,也可以运用行政复议和行政诉讼程序。这两类程序各有其长,通常不能互相取代。只要审批机关作出了实质性处理结论,即便符合行政复议受理条件,如果当事人坚持要求适用行政许可撤销程序的,环保部门不得拒绝。对于超过复议申请期限的投诉,除非同时超出行政许可撤销时效,环保部门仍应启动复查或撤销程序。
公众投诉公参作假附有具体证据,或者当事人已经承认公参作假的,环保部门可以责令建设单位停止建设或者运营,也可以暂停环评审批程序;待建设单位重新组织公参、整改违法行为到位后,再恢复建设运营和审批工作。(前提是建设项目环境保护管理条例修改时设立了上位法依据)
经调查核实,公众参与严重虚假不实,包括采用欺骗、贿赂手段的,环评审批机关应当作出不予许可决定,或者依法撤销行政许可。对于一般性的瑕疵问题,或者虽有虚假不实,但依法不应撤销行政许可的,责成建设单位予以补正,补正说明及附件材料应当收录入卷。
撤销程序启动后,应当向社会发布公告,接受当事人和社会各界对程序的监督。在撤销程序中,应当告知和保障利害关系人、被许可人享有的陈述、申辩、质证等权利。必要时应当召开听证会。
为了安定和平衡行政管理秩序,借鉴国外及台湾立法例,参照合同撤销的相关规定,建议如此限定撤销时效:撤销环境行政许可的启动,应当在审批机关或其上级机关得知撤销原因之日起一年内实施,行政复议、行政诉讼以及处理投诉的期间应予排除。
设立法律责任专章,对公参弄虚作假的建设单位、环境服务机构及其责任人员,要设置行政处罚措施,实行失信联合惩戒。对不正确履行公参监管职责,包括拒绝受理投诉、不依法查处投诉的环保部门工作人员,要规定相应的行政处分。
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