生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径

环境民事公益诉讼具有理论基础二元性和法律目的一元性。当前的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的法律目的一致但理论基础有别，是一种特殊的民事诉讼制度类型。就生态环境损害赔偿制度的完善路径而言，强化环境公益司法保护的制度整合是核心趋向，把握政府在生态环境损害赔偿诉讼中的多元角色则是关键抓手。

作为生态文明体制改革六大配套方案之一的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(下文简称为《方案》) 于2015年年底出台，生态环境损害赔偿制度的雏形得以建立。2015年12月，由中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要( 2015-2020) 》中进一步明确了“健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度”。可见，该项制度作为坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要抓手，与十八届四中全会提出的全面推进依法治国总目标高度契合。由于《方案》出台后具体实践尚未系统展开，针对生态环境损害赔偿制度体系定位和完善路径的专门探讨尚十分匮乏。本文认为，对于该问题的回答直接决定着该项制度的发展方向，最终影响到国家治理现代化的广度和深度，因而具有深入分析的现实意义。

一、前提性问题: 环境民事公益诉讼的法理阐释

环境民事公益诉讼无疑是当下的社会热点问题，在理论界和实务界均引发了持续且广泛的探讨。本文在此仅就理论基础(来源) 和法律目的(归宿) 两个具体问题加以阐释，以期为后文探讨创设必要前提。

(一) 环境民事公益诉讼理论基础的二元性

对于环境民事公益诉讼的理论基础在学术界尚未形成定论，主要表现为环境法学界与民事诉讼法学界的分歧，而造成分歧的关键原因在于两大阵营的分析视角存在差别。前者主要从实体法的视角出发，以“环境权说”为典型观点; 后者主要从程序法的视角出发，以“法定诉讼担当说”为代表观点。两种分析视角恰恰揭示了环境民事公益诉讼理论基础的两个侧面，即实体请求权的理论基础和诉讼实施权的理论基础。这种理论分立可以概括为环境公益“归属主体”和“代表主体”二重身份的疏离，应分别探讨。

本文认为，一方面，就诉讼实施权的理论基础而言，法定诉讼担当具有相当的解释力，因为根据《民事诉讼法》第55条的意义脉络，“法律规定的机关和有关组织”并不属于传统侵权民事法律关系中的被侵害主体。作为第三方主体，“机关”和“组织” (环境公益代表主体) 基于环境公益的外部性等原因借助立法特别规定被授予诉讼实施权，因而可以就污染环境和破坏生态行为提起公益之诉，这是法定诉讼担当基本逻辑的鲜明体现; 另一方面，《环境保护法》第58条确立了环境民事公益诉讼实体法上的规范来源，实属重大进步，但对于明晰实体请求权的理论基础仍无实质助益。事实上，“环境权说”作为一个庞大的理论阵营，至今仍未形成一以贯之的论证思路，但是将“公民享有良好环境的权利”作为环境权的基本内涵已争议不大。进一步分析环境权的性质: 首先，环境公益的特性决定了环境权难以被整体塑造为一种严格意义上独立的民事权利，从而成为公民个人(环境公益归属主体) 维护环境公益的请求权基础; 其次，环境权虽然已被诸多国家写入宪法，但毕竟未被我国宪法规范所明示，其作为一项宪法权利的本土化理论证成尚待时日; 再次，从全球范围来看，许多国际性、区域性法律文本已将环境权确认为一项基本人权。“机关”和“组织”因捍卫环境人权的需要而被赋予环境公益诉权。可见在当下，将实体请求权的理论基础归于人权意义的环境权不失为一种可行选择。

(二) 环境民事公益诉讼法律目的的一元性

“目的是全部法律的创造者。”作为实在法上的制度，环境民事公益诉讼这一制度设计的法律目的非常明确，即保护涉及环境的社会公共利益(简称环境公益) 。具体而言，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下文简称《解释》) 第1 条在《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条的基础上拓展了环境公益司法保护的深度和广度。从诉讼针对的原因行为看，包括污染环境行为和破坏生态行为; 从诉讼救济的损害状态看，包括环境公益的实际损害(恢复性和补偿性保护) 和环境公益损害的重大风险(预防性保护) 。可见，该条规定实际上明确了四种侵害环境公益的典型行为类型。就其区别而言，有学者敏锐地指出，环境污染呈现出“污染物—环境— ‘人’”的路径，关涉已知技术产生的未知风险，生态破坏则呈现出“生态破坏行为—环境—生态…… ‘人类’”的路径，主要关涉违背已知生态规律产生的可预测风险。诚哉斯言。

在此分类基础上，需要回答遭受实际损害或有损害重大风险的“环境公益”与被污染的“环境”或被破坏的“生态”之间的关系为何。本文认为，这里的“环境公益”主要指向生态系统的服务功能，环境公益损害表现为生态系统及其环境(生物) 要素的不利变化。当然，这里并未刻意强调环境、生态(系统) ，以及自然资源之间的概念区分，而是重在三者之间彼此关联、互相融合态势的表达。具体而言，环境公益可以是被污染的“环境”或被破坏的“生态” (比如工厂排污直接导致河流被污染) 的服务功能，也可以是与之在事实上发生关联的其他“环

境”或“生态” (比如开矿导致周边地下水位下降)的服务功能。这是因为，环境公益可以大体理解为生态系统服务功能之于不特定多数人相关需求的满足状态。环境公益是一种整体利益、共同利益，其整体性源自生态系统服务功能的整体性，共同性源自不特定多数人需求的共同性。从内容上看，经济性利益需求主要指向环境容量使用利益、自然资源开发利益等，

表征一种消耗和利用环境的趋势; 非经济性利益需求则涵盖健康利益、安全利益、人格尊严利益、舒适性利益、审美利益、文化教育利益等诸方面，表征一种保全或改善环境的趋向，二者之间在整体上维持动态平衡。需要认识到，这种动态平衡不是“平面”的，而是“立体”的。比如对非经济性利益而言，环境公益既需要满足基本的健康利益，又需要为更高的审美利益提供可能。可见，环境公益具有内在张力，是对人选择自由的肯认。当然，前述的四种典型行为会干扰这种平衡状态，减损生态系统服务功能之于两类需求各自与共同的满足程度，从而阻却环境公益的实现。

二、生态环境损害赔偿制度的体系定位

从《方案》的有关表述不难推断，在现有的诉讼制度体系下，生态环境损害赔偿诉讼在性质上属于环境民事诉讼的范畴，这一点应无疑义。因而需要研究的核心问题在于，该项诉讼制度究竟属于环境民事公益诉讼还是环境侵权诉讼，抑或是一种特殊的环境民事诉讼类型。

(一) 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼理论基础有别

生态环境损害赔偿诉讼的理论基础是什么? 环保部有关负责人的解读事实上提供了探究这一问题的线索。具体而言，《宪法》第9条是宪法上自然资源国家所有权的规范来源，《物权法》第46-49条是民法上自然资源国家所有权的规范来源。鉴于两类国家所有权的性质差异等基础性问题在学界尚未形成通说，此处将生态环境损害赔偿诉讼实体请求权的理论基础概括地归为自然资源国家所有权是较为稳妥的处理。应予强调，两项制度在该侧面的差别只是说明两类诉讼提起主体的正当性根据有别，而理论基础本身并不构成根本冲突。当然，即便是民法上的自然资源国家所有权亦与纯粹的私人所有权在利益指向、一般形式特征等方面差异显著，因而该制度不应被认为与环境侵权诉讼(这里主要指财产侵权) 共用实体请求权的理论基础。

值得关注的是，虽然我国现行法对侵害自然资源国家所有权的行为主要是运用以刑事责任为主的公法手段，但与生态环境损害赔偿诉讼遵循相同法理的民事诉讼制度仍不乏先例。最具代表性的是《海洋环境保护法》第90条第2款的规定，可以称之为海洋生态环境损害赔偿诉讼。应予肯定的是，《方案》明确规定海洋生态环境损害赔偿的相关问题适用《海洋环境保护法》等法律，这实际上将两项制度置于相同体系位阶，同时划清了二者的边界，减少了适用上的冲突，有利于制度功能的最大化发挥。至于诉讼实施权的理论基础，立足《物权法》第45条关于国务院代表国家行使法定自然资源所有权的规定，针对《方案》中提及的“现有制度中缺乏具体索赔主体的规定”这一现实问题，经国务院授权后由试点地方省级政府作为生态环境损害赔偿权利人的处理在性质上是实体请求权(自然资源国家所有权) 的当然延伸。因此，该理论基础应归为权利主体的管理权或处分权。

延伸阅读：

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