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思考二:案例的重点是华衍水务还是“PPP项目”?拷问的是水务企业还是PPP项目?
新闻媒体对此报道的标题为:《首例:供水PPP项目滥用市场支配地位被处罚2000余万》。标题党的行为总会让人浮想联翩。其中几个关键词是:首例、PPP项目、滥用市场支配地位。
显然文章似乎要说明的是PPP与滥用市场支配权有一个因果关系。这与一般的水务企业滥用市场支配权,具有完全不同的意义。从这个文章的标题来看,我们完全有理由理解成这是对PPP管理的一种质疑或拷问。或者说,PPP项目中应该如何在垄断性领域中加强对市场支配权的管理?或是在PPP协议中应予以严格的约定其经营行为。从这方面而言,这个标题具有非常积极的意义。但如果是因为其它原因,由于相关政府官员借PPP之名,来完全否定供水市场的PPP行为,则肯定有失偏颇。
我无意来评判这个法律案件本身的问题。只是在我们这个公益性极强的行业中,社会效益、经济效益如何寻求一个更为合理的结合点,恐怕是PPP项目中一个非常值得关注的问题。
这个案件对本行业的价值在于:对政府部门而言,应该思考的重点应该包括如何让PPP项目在协议约定中规范其经营行为,在协议是能否比较明确的约定?对水务企业而言,如何解决一些政策问题,如何确定公益事业管理事务中的行为准则?对投资方而言,如何有效判断一个项目的合理回报?这个回报率是处在怎样的政策环境中才得以保证?是项目前期调研的内容之一。具体一点来说,华衍水务在PPP合作之初,对项目的回报预期中是不是包含了市场地位支配权所导致的利润?这是一个关于PPP项目运作中非常具有现实意义的课题。
思考三:政府部门能否一罚了之,除了程序正义之外,还需要做些什么?
国家示范项目方面,数据显示,国家示范项目有743个,投资额1.86万亿元。其中,2014年第一批22个,投资额709亿元;2015年第二批205个,投资额6267亿元;2016年第三批516个,投资额1.17万亿元。分析认为,PPP模式将成为今年以来政策的发力点,对整个相关受益行业及上市公司都形成正面催化。
广发证券指出,在“宽财政”的背景下,PPP模式成为了撬动基建产业链和“宽财政”政策的“支点”,一方面,基建投资维持在相对高位,但公共财政支出似乎已经达到了极限,PPP在拉动基建投资的重要性凸显;另一方面,刺激民间投资或成为财政政策重点方向,PPP将充当主要角色。于是,表面上是一纸特许经营协议,实质是多方利益的博弈。
据了解,PPP模式兴起的背后是43号文实施后受到政府投资融资模式转变,原有政府投融资模式走向尽头。狭义的PPP模式是指政府和社会资本通过股权合作的方式共同设立特殊目的公司开展项目,进行设施建设及后期运营维护和用户服务。
相比传统的政府项目融资模式,PPP最根本的不同之处在于强调社会资本深度接入公共项目的全生命周期,实现深度合作下利益共享、风险共担机制。目前我国常见的PPP项目运营模式可以归纳为“政府注资+特许经营”、“政府授权+特许经营”、“政府购买服务”、“政府可行性缺口补助+项目收益分成”四类。
在这四类模式中,无论是政府注资、授权,还是购买服务、缺口补助,都需要都需要法律的规范与约束。尤其是在购买服务的价格,缺口补助的大小,都会涉及专业的运营能力与盈利能力相关。由于行业的公益性,盈利能力与政策环境密切相关,案件中华衍水务的工程建设经营就是一例。
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