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地方债务隐忧

相关数据显示，随着政府支付或补助项目比重的提高，政府补助类PPP项目占到了60%左右。有观点担忧，这类PPP项目的增加，可能增加政府债务。

冯兴元认为，很多PPP项目因为“大国有”主导，会造成经济活力的减弱，经济所有权结构的恶化，也就是市场化程度降低。市场经济还是要强调产权明晰，私人产权应该在市场经济中占主体地位。国有机构、国有企业应该在经济中起辅助作用，不能本末倒置。否则，市场的经济活力会减弱。

“投入的资金承担应该承担的责任，获得应该获得的回报，这样的市场经济才会更有活力和动力。由于大量贷款提供给地方投融资平台公司，债务风险在累积。”冯兴元表示，就目前的PPP项目而言，补贴过多可能造成市场化程度降低，以及形成地方政府债务风险。

冯兴元进一步解释说，在市场化降低的同时，政府的债务风险也会急剧加大。目前，部分地方政府债务已经是地方可支配收入的10倍甚至更多，实际上已经属于技术性破产的情况。此外，很多县市还存在着明面上有很多资产，但却无法变卖，如一些小学、农村公路等。

一些地方政府的债务是通过平台公司在银行的借贷或者另行发行的企业债，数额巨大。而某些地方政府的借贷或者平台公司企业债无力偿还的情形时有发生。比如2011年云南省公路开发投资有限公司近千亿平台贷出现过“违约”风险。

“实际上，这就是把财政风险转移到了金融风险。现在经济增长乏力，中国的金融风险也很大，因为如果存在大量企业倒闭的情形，银行增加几个百分点的不良贷款是肯定的。”冯兴元说。

政府部门力推PPP模式的初衷之一，在于减少政府债务。如果政府对PPP补贴过高且长期持续，却可能增加政府债务。受访专家普遍认为，在推行PPP项目过程中，必须对政府补贴的范围和程度研究控制，以避免部分地方政府过度补贴，给地方财政造成压力，并最终加剧政府债务问题。

机遇与发展并存

鉴于监管规则制定和执行的不完善，当前的一些PPP项目，无疑存在一些不规范的现象。薛起堂在接受《法人》记者采访时表示，前期的《PPP物有所值评价指引》《PPP财政承受能力论证指引》等文件评审不规范，容易存在虚假、不合法的评审，政府与社会资本方合作的招标等环节亦不完善，一些公开招标的项目，还存在互相串通招投标等问题。

“原因是没有统一的PPP立法。一些地方政府如果不知道怎么操作PPP项目，可以请专业的律师对PPP项目的每个环节出具法律意见，这样可以有效减少项目法律风险。”薛起堂表示。

危仁鹏亦对《法人》记者表示，PPP项目的公开性是个十分重要的问题。PPP项目大多数为社会资本融资，项目全生命周期内各阶段的信息均应公开。参与其中的社会资本则应持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效支付情况等信息，并要求公开披露。信息的公开透明，可以在一定程度上约束投资方及地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履约意愿和履约能力，也能倒逼优化项目前期方案以提高财政资金使用效率。

“甚至有必要将所有PPP项目信息全面披露，这样既有利于社会资本进行商业评判，也利于社会各方客观地了解相关信息。”危仁鹏说。

薛起堂则对此表示，PPP项目经营得不好，首先会给政府带来风险，找不到好的企业投资、建设、运营，或者找到的社会资本方在建设过程中建设不下去，或者质量有问题，不但政府受损失，广大人民群众的利益也受损。因此，PPP项目建设运营不畅通，政府领导有政治、业绩风险。

其次，PPP项目经营得不好，对企业来说风险更大。政府不遵守承诺，如领导换届、政策不连贯等，可能导致不按照约定付款。政府亦有可能违约解除PPP合同，而项目公司贷款融资如何发生困难，也会导致项目建设不下去。

虽然现在PPP模式可能存在不规范的现象，但各地方PPP项目落地开始加速，这也得益于地方政府的加速推进。关于一些地方政府热衷于推动PPP项目的原因，冯兴元对《法人》记者说：“地方政府大力推广PPP项目，并选择国有银行，是因为国有企业背后有政府的背书。另外，如果PPP项目经营不好的话，那就是公对公的情形，不存在面临国有资产流失质疑的情形。”

好的PPP项目应该具备较强的造血能力，既对民生好，又有利于企业投资回报。因此，好的项目必然成为社会资本抢夺的目标。对民营企业来说，面临的竞争压力可想而知。

冯兴元对《法人》记者表示，如果PPP项目主要是政府与国有企业之间的合作，这样对民营企业来说就不公平。要避免PPP项目中以国有企业为主导，并通过国有银行向地方政府投融资平台公司和国企提供贷款。要给民营企业更多的平台和更大的空间。

危仁鹏同样强调，从两部委发布的政策来看，无论是公共服务领域还是基础设施领域，都鼓励民营资本参与PPP项目，努力消除当前PPP领域中存在的国企和民企待遇不一致等问题。

但是，在PPP项目实践中，政府要具备契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制。还要促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，提高政府履约能力，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。

监管须进一步明确

除信息公开、政府补贴等主要问题之外，PPP项目目前在监管措施和标准制定方面，也远未完善。

“目前PPP项目补贴不规范，没有统一的标准。”薛起堂在接受《法人》记者采访时如是说。尽管没有统一的PPP立法，但在政府与社会资本合作时还有《招投标法》和《政府采购法》等法律法规作为依据，此外，还有很多地方性法规和部委规章可供遵循。

“还是建议国家尽快起草PPP统一立法，或者制定国务院层面的行政法规，统一规范PPP项目整个操作流程。”薛起堂表示。

冯兴元同时认为，中国的监管一般是事后监管，监管包括监督和管理两大层面，因此监管应该是多方面的。针对监管不健全的现象。冯兴元建议，PPP项目应该鼓励民营企业通过抱团的方式来获取项目和招标的机会，应该让国有企业在竞争性和可以营利性的领域退出，而不是与民营企业进行竞争，这样才能促使经济更有活力，更加健康地发展。在金融领域，应该更加促进民营银行的发展，而不是国有银行独大。

PPP的初衷本就是推动政府项目和民间资本的合作，一方面，可以令许多缺乏资金的民生项目尽管完成；另一方面，使得民间资本合理获得回报。因此，PPP项目的最终结果应该是政府与社会资本的双赢。但目前，民间资本在融资渠道等方面困难重重，银行对民营企业惜贷和短贷严重。

冯兴元表示，目前，社会信用体系并不是很健全，征信系统建设等相对落后，一些国有银行不敢对民企放贷，怕承担“国有资产流失”的责任。地方政府对民企也是信心不足，民营企业也对地方政府不信任，也是造成一些PPP项目未能按照设计初衷推进的重要原因。

“另一个要注意的问题是，也不排除有部分民企经营并不完善，但是依靠包装来进行PPP项目的申请，这也导致部分PPP项目招标不欢迎民企的参与。”冯兴元说。

危仁鹏在接受《法人》记者采访时表示，伴随着资本市场融资渠道的开通，PPP项目后续的相关融资会不断增多，资产证券化产品的发行节奏会加快。2017年是PPP示范项目加速落地、提振市场信心的关键一年。

延伸阅读：

PPP资产证券化“高歌猛进” 各方隐忧待解

原标题：PPP项目辉煌背后的隐忧

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