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流域管理需要超越行政区域、实践流域统一管理理念,包括把沿海水体纳入整体考虑。例如,德国很早就把沿海水体的保护引入到《水法》中,我国水法规定沿海水体适用《海洋环境保护法》的规定,但根据流域综合管理原则,更需要将沿海水资源纳入《水法》统一保护范围。正如欧盟《水框架指令》制定原则第17项中所表明的,“一项有效而统一的水政策,必须考虑邻近海岸与河口或海湾内或内海的水生态系统的脆弱性,因为流入其中的内陆水体质量,对它们的平衡状态具有很大的影响”。从物质流的角度,自然水循环作为物质的运输途径,最后把陆地上的化学品和其他过量物质携入海洋,尤其是在沿海一带。从这个意义上来说,地表径流其实是作为污染物传输途径,从整个物质循环来看,海洋是过量(有害)物质的最终聚集地,并造成长期不利影响。《海洋环境保护法》是从区域生态系统的角度对海洋水体进行的规范,但不影响水法从对作为环境媒介的水体进行统一管理的角度出发,对沿海水体进行规范。它是相互交叉的,海洋水体的管理同样有需要适用水法的基础性规定。
另外,流域管理实质上是综合治理理念在空间上的体现,它遵从水体本身的自然特征。但针对人类社会的管理在历史形成的区域管理是根本性的。流域管理与区域管理的关系,应当这样来理解:区域管理是基础,流域管理是一种理念,需要区域管理部门在管理实践中予以充分考虑。因此,区域管理部门在实践流域管理的理念中,主要是跨区域与同流域的水管理机构的信息共享与决策协调。在德国《水法》第7条中首先明确划定了十大流域单元,并且要求各州的水体保护管辖机关,出于流域水体管理利益,不仅在国内还应当与欧盟成员国和非欧盟成员国的管辖机关协调管理规划和措施计划。
3适应认知与技术持续更新的水事法治
随着人类认知的扩展,同时因为水功能的不断发现,冲突加剧,水在多个层面上突显有限性。而《水法》必须要解决这种多层面上的利益冲突。在私法和公法都十分发达的德国,在水权统一和系统化进程中,不管是19世纪末《德国民法典》的制定,到1957年德国《水平衡管理法》的颁布,还是20世纪末欧盟《水框架指令》的制定,在与水相关的私法权益领域的规范逐渐收缩,且都侧重于公法监管领域,这体现了水治理从私法向公法转变的趋势。
我国仍在从公法向私法转变行进,这有一定的历史必然性(因为我国之前的私权和私法体系仍然很羸弱,没有明确私权或私法体系不可能有先进的公法体系),但有必要把握发展趋势。另外,我国作为单一制国家,与欧盟权力体系有很大不同,就像《水框架指令》,它的直接规范对象是成员国,而不是作为欧盟“条例”有对欧盟公民直接的适用效力。其次是欧盟和德国整体上,在经济、社会和环境保护上都比我国先进,正是因为其在20世纪60年代自发主动地质疑经济无止尽的增长可能性,才萌生了现代环境保护理念、政策与法律,并提出了可持续发展理念。而我国的现代环境政策与法治更多的是外生型和精英型,从社会整体上可能只有到了现在这个时刻,才是萌生我国本土内生的环境保护共识时刻。前期发展过程中所引进和催生的我国环境政策与法律,一方面在实践中因不符合社会现实,不着地气的法规要求未能真实履行;另一方面当我国工业化进程发展到一定程度、在面对当下比西方国家更大规模和更具威胁性的环境问题时,现有的环境政策与法律却早已产生了耐药性。
环境政策与法律是一个实践导向型的领域,我国正在尝试的地方环境质量达标和省以下环境垂直管理体制,在根本上来说涉及宪法层面的问题。但政府多层治理的结构变化必然会影响涉水权利和义务的重新分配,而地方立法权限的扩张,会导致权利和义务的区域差异,从而又会影响市场的一体化。除了权利与义务的不断调整与发展外,在对作为自然现象的水循环的法律干涉上,也在不断扩展:从点源污染监管向面源污染监管,从排放源头监管到与整体环境质量达标相结合,从后果归责到全过程、全社会共同治理,当然这也是需要科技与信息技术发展作为法律证据来支撑的。
所以水治理其实也反映了整个现代社会治理的复杂性。对于环境领域的治理体制与机制改革,需要在整个社会的大框架、大背景的相互协调下发展。对此,顶层设计与实践创新间需要不断的螺旋型循环进步。
4在法治框架下的治水一体化
在《中华人民共和国水污染防治法》修订的现实下,尤其是《水污染防治行动计划》发布后,水环境管理从原来的个案监管和总量控制向以水体环境质量导向转变,这更加突显了与《中华人民共和国水法》的紧张关系。对这两者的科学理解是我国水事管理进步的根本所在,流域统一管理和水事综合管理理念是水事监管的绿化与生态化的基础。水管理需要科学技术与法律制度的相互促进,水事法律制度只有基于对水事科学的进步认识,才更符合事实,也更有权威和更易执行。同时,法律又为科技提供了顶层设计与框架,《水框架指令》将水管理提升到了生态保护和流域整体保护的高度,极大地促进了欧洲各国在水事科学上的投入,产生了丰硕的研究成果,并推动了水体治理。
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