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2002年修订的《中华人民共和国水法》和2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》在水事治理的系统性和生态保护方面的作用都极为有限,甚至需要防范在《中华人民共和国水法》与《中华人民共和国水污染防治法》修订过程中导致进一步分化。促进水治理的系统化,水法法典化可以是一种形式或者框架,也可以是分步骤进行的,尤其是水污染防治作为水治理的核心领域需要有一定准备。修订《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》应当同时展开,在可能的条件下制定《中华人民共和国水事管理综合法》。在新的修订中,应尽可能地促使立法过程的透明化,并最大范围地把水相关利益方纳入修订程序中,只有充分的利益表达和冲突,才能保证充分考虑现实利益冲突,增加法条的执行性。我国在水利工作中很大程度上把水的资源利益与环境利益对立了起来,加剧了水利与环境保护部门的实践分割。水资源、水环境概念的使用在一定程度上违背了水法统一综合进行管理的理念。基于综合水体保护的理念,水事监管不仅要超越水质与水量的分割,还要增加水体特征与水体状况这类综合的概念作为基本的水事治理对象。
在水事治理上,私法与公法的紧密衔接和合理的法律制度设计也起着重要的作用。我国的水事治理,不仅在科技和空间发展上出现了多期迭加的问题,而且在水事法治理论上,传统私法上的水权制度、向公法为主的现代环境法机制以及在向程序性权和信息权利保障和生态系统性保护的转型,因为我国私法理论和实践不足,而现代环境保护政策与法律的外生型早产,形成了一幅错综迷茫的图案。实际上这也是法治的多期迭加。在水事治理上,不仅需要加强私法理论的研究,同时也需要以实践为导向构建自己的环境法行政执行机制(尤其是以行政许可和行政强制为主的环境行政权限体系),而对于在宣传上很热烈的公益诉讼和程序性权利,尽管需要密切关注,但以国家行政权力为核心的行政监管制度建设才是基础和核心。
5对水事立法技术上的建议
整体上,《中华人民共和国水法》与《中华人民共和国水污染防治法》中都没有专门的条款对其法规中的基本概念予以明确定义。一系列规则、原则和标准的适用前提,是有一个可以容纳各种情况的权威性范畴的概念体系。二者的统一能有效地避免涉水法规的分裂与矛盾。统一的水法基础概念能有效地避免部门利益在立法中过于突出。可以明确“水体”是水法的规范对象,而不再是水这种物质,对水体使用的规范要超越水使用,还要包括河岸建设、对水流的影响,而其中核心概念就是“有害的水体改变”。这种有害不再只是水质、水量,还包括水体的水文物理、化学和生态状况,是指水体特征的改变。水法中的概念体系重构,不仅可借鉴德国及欧盟的水法概念体系,同样也是基于法律规范的理论要求、水统一管理的事实需要、水法体系性的根本要求以及水体保护与管理的实践发展的需要。
另外一个立法技术是有关附件。水法作为一种技术性要求很强的法律部门,对于具体技术性的规定很需要有附件来加以明确。另外,在我国水事治理上,对于流域的划分其实是没有正式的法律基础的,对此,德国《水法》附件二明确标示了流域划分地图,可以借鉴。
最后还涉及行政法规和地方立法。这方面既是法规一体化的体现,又是立法技术性要求很高的。哪些领域留给行政法规,哪些领域留给地方立法,因为我国水情和水治理的特殊性,这些问题仍然是值得进一步研究的。
本文为《中华人民共和国水污染防治法》修订项目的研究成果之一。
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宁夏西泰煤化工有限公司利用渗坑以逃避监管的方式排放水污染物案
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