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本文从深受欧盟水政策影响的德国水治理的历史发展和基础理念出发,对德国《水平衡管理法》的法规框架和总则进行了阐述、分析与比较。德国经验表明,在法治框架下,依可根据持续性原则,对水事进行综合治理。只有根据可持续性原则和通过法治,才能长期确保水安全,维护人与自然的和谐,保持水体清洁和维护生态平衡,确保当代及后代人的环境与发展权。水事综合治理原则不仅要通过协调水体使用与保护之间的关系,来调整环保在相对于经济和社会的传统不平衡地位,更要遵循自然水循环的本质特征。建议我国在《水污染防治法》的修订中,需要基于我国现实技术支撑的易操作制度,来实践可持续性原则和水事综合治理原则,强化法律间的协调。同时,还在立法技术上提出了若干建议。
引言
本文从考察德国水治理的历史发展和法规框架及《水平衡管理法》(WHG)(以下简称《水法》)的总则规定出发,理解德国水治理理念。为了有助于我国水治理,本文尝试对我国水治理提出几点建议。
对我国水事治理的借鉴意义
本文基于德国《水法》的框架和历史发展情况及《水法》的总则规定,来思考对我国水治理的借鉴意义。要实施可持续水治理,需要更具体的原则来支撑和落实。基于对德国水治理和《水法》的理解中,有几点值得我国水事治理上思考的地方。
1可持续性理念下的水事法治原则
首先,从国家法治的大背景下,水事监管法律是整个法律框架中的一个环节。对此可做多角度理解:①现行法律条文是基于长期历史发展而形成的,并仍在不断更新中。在法律的性质和内容上不断从私法向公法倾斜,在公法范围内又不断从经营管理法向现代环境法发展。②水事法规是一个纵向型的独立部门法,从宪法到民法和刑法,再到主要组成的行政法。并且水事治理同样还是技术性法律,这意味着除正式法律外,还需要对条例和技术性标准予以细化。③水事治理需要一种有序的法律框架结构。尤其是在全球化和区域化进程中,欧盟法、德国法以及州法对水事治理的有序分权与多层次框架合作机制,对我国环境治理上正在讨论与实践转型中的垂直与横向管理可能有一定的启示。
其次,水事法治是可持续理念的组成部分,只有法治才能确保长期稳定与安全,这需要以高质量的水事立法为基础。确保后代人的环境与发展权,是环境法立法的根本目的。为了人与自然的和谐,可持续性原则要求水事管理长期保持水体清洁和维护生态平衡。现代水事监管,尽管仍保留着一部分传统经济法的影子,但重点已经向现代环境法转型。从德国《水法》的立法目的和其发展过程可以知道,在经历了现代环境法的绿化后,考虑到生态系统的整体性,水法正在经历“生态化”的过程,水体保护和自然保护的关系变得日益紧密。这种发展趋势也正是我国的生态文明建设所要遵循的。另外,基于水体作为生态平衡的组成部分的认识,并对此加以保护,要求传统水事监管朝水体环境质量管理导向转型。在法律原则上,从原来可持续原则作为环境法中预防原则的体现,可持续性原则日益独立,相对于预防原则主要强调减少对人类和环境的风险,而可持续原则集中在长期维护和改善自然资源的角度。
2水事综合治理原则
一般而言,在恰当的调控能力保障下,当定位于较大空间、更宽领域、更长时期,就更有行动能力。从欧盟自身的发展、欧盟水治理领域的政策发展以及中国大尺度的调水看,都是这样的明证。水事综合治理原则不仅需要调整环境保护相对经济和社会方面的传统不平衡地位,要协调水使用与保护之间的关系,而且要符合水循环的自然特征。通过强化行政区域间水治理上的合作,以流域整体系统性为理念,甚至可把河口和沿海水域统一纳入水法体系。
综合管理首先是多种利益和专业的协调综合。综合水体治理理念是对可持续水治理的实施,在基于对水的自然属性和社会属性的科学认识的基础上,协调好经济、社会与环境之间的利益平衡,即统筹兼顾生活用水、生产用水和生态用水。综合水体治理理念还要求整合水资源与水环境、利用与治理的分割,统一考虑水量与水质、取水与排水、水面与陆地的问题,只有在确保不会对水体(从水生态综合的角度)造成明显影响的情况下才予以批准用水。除非有重要的社会公共利益,但对此需要考虑特定补偿性措施。同样,《水框架指令》立法理由第38项中强调:“各成员国需要将经济手段作为其措施计划的一部分。应按照谁污染谁付费的原则,考虑供水与水处理服务的成本回收问题,包括与对水生环境的破坏和负面影响相关的环境成本与资源成本。为此,有必要在流域区内水资源长期供需预测的基础上对供水与水处理服务进行经济分析。”
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