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在退出方式上,美国实际上有三个选项:
一是修改或废止国内政策,停止向发展中国家提供资金支持,并考虑提交新的、力度较小的“国家自主贡献”目标。这是目前看最“优”的情景,大部分“倒行”政策都已经宣布或执行,所产生的国际影响最小,后任者还能重新提高力度。
二是正式退出《巴黎协定》,重新启动“双轨制”或以观察员身份参与协定的后续谈判。根据《巴黎协定》第二十八条,这需要耗费总共四年的时间,这对联合国这种多边机制的伤害是显而易见的。《巴黎协定》采取自下而上的模式,鼓励各国自主决定贡献,没有实际法律约束力。当时之所以达成此共识就是为了照顾美国的国情,是迁就美国国内政治后妥协的产物。如果退出,那就意味着美国国内矛盾的再次外化,也将对伞形集团国家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亚也陆续跟随美国退出《京都议定书》。同时,也会对其他缔约方的信心产生极大影响。
三是直接退出《联合国气候变化框架公约》。根据公约第二十五条,这仅需要一年的时间,是“去气候化”最为便捷的方式。但这可能对联合国主渠道下的全球气候治理进程造成毁灭性的打击,让国际社会27年的努力付诸东流。
“去气候化”影响美实施国家自主贡献
美国国内特别是两党之间一直未就气候变化问题达成共识。受政治体制的掣肘和影响,美国一直缺乏有关气候变化的旗舰法律。客观地讲,奥巴马政府“气候遗产”也并不丰厚。
尽管近年来美国温室气体排放已进入下降通道,但现有政策仍不足以支撑实现贡献目标。在考虑和不考虑土地利用、土地利用变化和森林(LULUCF)的情况下,2015年美国温室气体排放相对2005年已分别下降11%和10%。但仅仅依赖现有政策,美国仍不足以实现其到2020年下降17%和到2025年下降26%~28%的战略目标。
在现有政策情景下,考虑高碳汇和低碳汇潜力,2020年相对2005年可分别下降16.0%和13.9%,2025年则可分别下降15.9%和11.7%,距离目标均有一定差距。特别是对2025年自主贡献目标而言,包括《清洁电力计划》在内的已宣布但未实施政策,以及其他额外政策均是必不可少的,否则排放将有可能出现波动和反弹。
当前随着新政府“去气候化”进程持续发酵,美国诸多气候政策面临存续风险,但风险程度存在差异。大体上可以分为五类,其中二三类属于中危政策、四五类属于高危政策。
一是已制订且不容易使用国会审查法(CRA)进行废止的政策。此类政策受影响的风险较低,主要是一些经过广泛协商的能效政策,以及不受联邦政策管辖的地方政策。如中央空调和热泵能效标准、加州政府提出的2030年相对1990年排放下降40%的目标等。
二是已制订但适用于国会审查法进行废止的政策。此类政策受影响的风险适中,包括大多数能效政策以及HFC减排政策。特朗普政府可利用国会审查法拒绝批准2016年6月13日后实施的联邦政策。
三是虽不废止但可通过宽松执法来影响实施效果的政策。此类政策受影响的风险适中,包括第二阶段的中重型汽车油耗和排放标准(CAFE)等。特朗普政府虽然可能不会通过立法程序命令废止,但可通过降低惩罚力度或者给予相关企业更长遵约时间的方式,来降低政策的执行效力。
四是可通过法院判决使政策失效。此类政策受影响的风险很高,包括《清洁电力计划》、石油和天然气甲烷排放的性能标准等,特朗普政府已明确表示反对此类政策,搁置暂缓实施并通过环保署出台修正政策也是选项。
五是奥巴马政府仅提出意向但尚未完成拟议的政策。此类政策受影响的风险同样很高,随着政府相关职能部门的更替,这些提议很可能将不了了之。
种种迹象显示,美国实施“国家自主贡献”将面临严峻挑战。研究表明,“倒行政策”将有可能使美国温室气体排放出现反弹。
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