上海首批国家版排污许可证呼之欲出 环保管理制度重大改革生根开花

一项在我国酝酿了30多年的生态环境保护管理制度改革近期生根开花。目前，上海火电和造纸行业已基本完成排污许可证的申请，今年6月，从这两个行业中，将诞生上海首批国家版排污许可证。到“十三五”末，上海相关重点污染行业都必须施行排污许可制度，无证不得排污。

对众多排污企业而言，排污许可制度的施行，无异于一场“地震”。更有业内人士惊呼，这是“史上最严”的排污准入机制，为获得排污资格，企业将付出更高的代价。

这不禁让人好奇，究竟是怎样的一纸许可，有如此威慑力?它的推出，又是否经得起时间考验，真正起到控制污染排放和改善环境质量的作用?

老版许可制缺乏操作性

其实，“排污许可”的概念早在上世纪80年代后期就已提出并付诸实践。环保部的数据显示，累计有20多个省(区、市)向约24万家企业颁发了排污许可证。然而，上世纪这张排污许可证缺乏实质性的行政许可意义。东华大学环境科学与工程学院教授李方表示，首先，这张证并未获得充足的法律支撑，1989年的《环境保护法》没有直接规定排污许可制度，只是要求了排污申报登记，并规定了超标排污费，这样可以理解为，只要申报登记、缴纳排污费就可以排污，无须再履行任何事前的审批程序。其次，原先的排污许可制度重发证而轻监管。许多地方的排污许可证载明的内容较为简单，未将与污染物排放行为直接关联的生产工艺设施等排放源要求纳入许可管理范围，未对企业治理工艺流程、污染物排放地点、排放方式、排放去向等做出详细要求，导致后续监管和执法缺乏依据。同时，由于缺乏统一规定，不同地区的发证对象、许可要求、有效期等都存在不同，难以实现统一公平。第三，原先的排污许可制度与环境影响评价、总量控制、排污收费、环境监测、环境统计等其他环境管理制度缺乏有效的衔接。多项管理制度并行、交叉、重复，造成行政资源浪费，企业负担加重。

此外，老版排污许可证未能取得理想效果，还与当时社会整体环保意识不够，违法成本低、守法成本高等因素有关，导致污染治理责任落实不到位，企业缺乏履行环保责任的主动性。随着社会整体环保意识的提高，以及相关法律法规的健全和完善，排污许可制度实施改革迎来了恰当的时机。

“上海标准”管得更严更宽

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，将“完善污染物排放许可制”作为改革生态环境保护管理体制的重要任务。此后，随着各项文件的出台，建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度，逐渐成为共识。

就在今年4月底，《上海市排污许可证管理实施细则》也开始施行。“上海的排污许可制采用的是更严格的上海标准。”上海市环保局总量控制处副处长沈亦龙表示，上海的排污许可证管得更宽，相比环保部的相关规定，上海在水污染物、大气污染物的基础上，还将固定废弃物、噪声也纳入了排污许可证管理，这意味着，企业即使只产生噪声，也必须事先通过审核取得产生噪音的资格。

除了管得更宽，上海的排污许可证还管得更严。排污许可证规定了企业每年的排污量，在排污量的核定上，上海没有采用相对宽松的“行业排放绩效法”，而是采用了“历史排放法”，参考的是企业基于达标前提下的实际排放量和浓度，这意味着，企业每年排污量的“天花板”会更低，压力更大，也只有这样，才能让排污许可证控污减排、改善环境质量的能力“火力全开”。

严格控制排污量和排污浓度之外，上海的排污许可证还注重过程管理，同时将原辅材料的控制要求、污染防治设施(含自动监测设施)的主要操作规程，以及环评规定的其他要求等列入了管理要求，写入了排污许可证。

此外，“上海标准”的排污许可制度还专门打了一个“冬季补丁”。沈亦龙透露，上海将来核发的排污许可证副本内，将增加企业冬季月度的许可排放量、冬季不利气象条件等特殊时期的环境管理要求等“独家”内容，以此应对每年冬季的空气污染形势。

两把剑让企业“汗流浃背”

未雨绸缪，上海早在2015年就开始探索排污许可制度。截至目前，上海已对近500家区级以上重点监管排污单位核发了排污许可证，主要对象为320家大气重点企业和金山地区综合整治范围内的企业。上海环保部门对获发排污许可证的企业下达了年度减排7%、5年减排30%的目标。根据后续开展的跟踪评估工作，320家获证企业的4项大气污染物2016年完成了年度7%的减排目标，充分发挥了排污许可证推进减排、改善环境质量的作用。

今年开始，这批事先发放的上海版排污许可证将逐步向国家版排污许可证过渡，过渡时，上述众多更加严格的“上海标准”很可能保留下来，体现上海在环境治理上的从严态度。

上海正伟印刷有限公司是青浦区首批获发上海版排污许可证的企业，总务科副科长许慎丽坦言，能够成为第一批获证企业，是一种荣誉，但更多的是压力，因为随《主要污染物排放许可证》一起发放到他们手中的，还有一本厚达几十页的副本，里面列明了该企业在“十三五”期间，每年各类污染物允许排放的总量。比如，2016年，挥发性有机物只允许排放5.1吨，此后原则上每年的排放量均不得超出这一限值。

更令企业“汗流浃背”的是，取得排污许可证后，企业生产工艺废气要执行比国家标准更严格的印刷业排放标准，所排放污染物的浓度上限“天花板”降低了近六成。“浓度和总量两把‘剑’悬在头上，稍有差池就要出问题，这提醒我们不断提升生产工艺和污染治理水平。”许慎丽透露，正伟印刷去年投入700多万元，购置了净化能力更强的废气处理设施，此后每年还要投入两三百万元的运营维护成本，并在生产工艺中采用更环保的原辅材料，才能“笃定”地完成排污许可证的要求。

如今，环保的压力仍在持续传递，正伟印刷还打起了原辅料的主意，主动将部分流水线上使用的挥发性有机物含量较高的溶剂型油墨更换成了含量较低的水性油墨。企业负责人表示，由于水性油墨风干的时间较长，会降低约三成的生产效率，但这样做，可以进一步减少挥发性有机物的排放量和浓度，是一种未雨绸缪，否则真到环保部门找上门来再思进取，就晚了。