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基于公众可接受风险水平评估的环境风险管理标准是制定具体环境风险管理目标的重要依据。在这方面,我国已经有了初步的尝试,《污染场地风险评估导则》(HJ 25.3—2014)规定了单一污染物致癌风险可接受风险水平为10-6,非致癌风险的可接受风险商为1,为污染场地修复目标制定提供了依据,但该推荐指标主要参考美国的标准;在环保部2012年发布的《集中式饮用水水源环境保护指南(试行)》附件三提供了不同风险水平及其可接受程度。总体来说,我国尚未形成完善的环境风险管理标准体系,同时也缺乏我国本土化公众可接受风险水平评估的支撑。
第三,环境风险应急能力有待提高。突发环境事件影响范围广,危及社会稳定,因此突发环境事件应急管理在今后仍是我国环境风险管理的重点之一。目前我国环境风险应急能力薄弱,突发环境事件发生后不能确保事件影响降到最低。虽然我国已经初步建成了由国家、部门、地方、企事业单位组成的环境应急预案网络,基本形成了环境应急预案管理体系,但我国绝大部分环境应急预案缺乏环境风险评估基础,可操作性较低;在突发环境事件应急中,存在着跨部门、跨区域应急联动不足,信息共享和披露工作不到位,应急监测、预警、处理处置技术和设备水平不高等问题。
第四,环境风险的系统化基础研究和科技支撑能力不足。目前我国的环境风险研究尚处于起步阶段,对环境污染导致生态系统、人群健康损害的暴露途径、健康损害机理研究不足,缺乏本土化的生态毒理和人体健康暴露反应关系、公众环境风险感知,以及政策费用效益评估研究,无法为环境健康风险管理决策提供有效的理论依据和科学基础。
此外,我国环保科技和环保产业支撑能力仍处于较低水平,环境风险防控技术体系尚不完善,缺乏环境风险事前防范、事中应急、事后处置的全过程防控技术体系、关键技术和设备,相关环保产业落后,对环境风险防控和管理的科技支撑能力不足。
环境风险信息公开与风险交流体系有待提升
公众对环境安全需求的不断提升使得新时期环境风险管理需要更加重视环境风险交流与公众参与的作用。其中环境风险信息公开则是环境风险交流的重要基础。目前,我国环境质量信息公开领域长足改善,特别是遍布全国的空气质量监测点及地表水国控监测点能够保证大气、地表水质环境信息的精确度和及时性,但诸如土壤污染信息、地下水水质和部分地方水质监测信息仍存在全面性不足和数据质量差的问题,引起公众的广泛担忧。而在污染源信息公开环节则较为薄弱,企业的环境信息公开积极性不高,2014年出台的《企业事业单位环境信息公开办法》明确规定了有关单位的信息公开责任,但是企业的信息公开效果仍不够理想。
我国的环境风险交流与公众参与机制也日趋完善,但仍需考虑公众参与方式及手段的可操作性。《环境保护公众参与办法》规定了公众参与环境保护的权利和方式,但如何保证有效传达公众的意见,防止公众参与流于形式,需要更详细的思考与实践。更重要的一点是,我国暂未形成环境风险控制目标与公众需求的协调机制,对于在了解了公众对环境风险的认知情况后,如何将风险管理政策中设定的可接受风险水平与公众期望相协调,暂无相关的规定。
环境风险管理的重点
制定目标与战略
我国需要制定国家和区域的环境风险管理的目标和战略来引导国家环境风险管理体系构建与完善。首先针对国家及重点区域、流域,开展系统环境风险分析与评估,摸清底数,识别主要环境风险因子,建立优先管理名录。在此基础上,以环境风险“全过程管理”和“优先管理”为战略原则,制定国家和区域的环境风险管理的目标和战略,制定环境风险管理的优先序,逐步推进中国环境风险管理体系的构建与实施,并适时制定和实施环境风险防控与管理的专项规划,使环境风险管理体系的构建由被动转为主动,促进从以质量改善为目标导向到以风险控制为目标导向环境管理模式的转变,环境风险评估与管理得以纳入到各级政府的决策、规划、重大工程项目建设中。
建立与完善环境风险管理的支撑体系
第一,完善法律法规体系。加快我国环境风险防控与管理法律法规体系的建设。首先现有环境法律法规修编时,需要提升和细化环境风险特别是健康风险管理的条款,例如,可以通过《民法通则》和《侵权责任法》的修订,扩大环境污染导致的人身损害赔偿范围,明确将潜在的健康损害纳入其中。其次,需要填补相应的法律空白,例如制定专门的“环境风险防范法”“突发环境事件应对法”“环境责任法”“危险化学品安全和环境风险应对法”等法律法规。
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