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07 金融工具和市场不完善,融资渠道不通畅
PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验, 融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。
首先,期限错配问题,由于PPP项目存续期较长,但是一般的金融机构考虑到其中的不确定性和流动性问题,这就是项目方和资金方的矛盾之处,“短”配“长”的问题,必须兼顾流动性和收益性。
其次,融资方式较为单一,现存的PPP项目多以债权融资为主,股权融资相对不足。一,中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系,难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。二、金融机构不愿承担风险,还是习惯于躺着挣利差,创新动力不足,加之股权结构设计、股权退出等难题未解,导致股权融资在融资过程中运用甚少。
最后,抵押増信不足,商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增,导致其在信贷投放过程中更为谨慎,至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异,较为严格。
08 PPP项目监管环节滞后,导致隐患突显、问题频发
在新一轮的PPP热潮中,PPP以前所未有的速度迅速增长,但是监管意识较为薄弱,一些现实问题也逐步显现,PPP的发展陷入瓶颈期。
问题主要表现在以下三个方面:
一是地方政府的监管意识不足,重融资轻管理,轻视基础设施和公共服务项目的质量和效率,导致一些社会资本方利用监管漏洞,包装存量项目,骗取财政补贴,严重偏离PPP项目初衷。
二是PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门,需要社会资本一个个部门去走流程审批,从而出现“重复审批”的问题,导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。
三是绩效评价体系缺失,实践过程中,社会公众的监督缺失,绩效评价流于形式。
09 缺乏专业人才和服务机构,PPP方案设计水平不高
虽然PPP在我国已有20多年的历程,然而前期的运作一直较为随意,缺乏系统的操作指引。PPP项目涵盖的领域广,项目实施较为复杂,在PPP的全生命周期中所需的核心文本众多,包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等,要求从业人员具备经济、财会、金融、工程等方面的专业知识积累。
现阶段的PPP迅速发展,PPP项目大量启动,PPP咨询服务也随着快速爆发。但是依旧存在下面两个问题:一是对PPP咨询服务的认识不足、重视不够,没有聘请专业第三方咨询机构的意识。二是咨询服务机构专业能力参差不齐,PPP中介服务市场鱼龙混杂、乱象丛生。
10 金融体系配套不完善,退出机制不畅
完善的退出机制是社会资本参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障,但是目前地方政府在PPP的推广进程中,重准入保障,轻退出安排。
在实际操作中,由于股权变更限制较多,加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性,尤其是融资合同的股权变更限制等内容,使得社会资本很难以正常方式退出,常伴随着其他违约或风险负担方式,需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。
现有政策对社会资本退出机制的安排,偏重于非正常情形下的临时接管等,对正常情形下社会资本方的退出方面,规范和细化较少新意,亟待补充完善。因此,在退出机制尚未健全的背景下,社会资本担心前期投入难以回收,在参与PPP项目时,有所顾虑,很难毫无保留地参与。
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