全文 | 《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》-第2页-北极星大气网

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（二）“十三五”时期面临形势和问题

“十二五”期间，本市节能低碳和应对气候变化工作取得了积极进展，但与国际大都市先进水平、国家低碳发展要求、上海自身低碳转型需要以及广大市民环境改善期望相比，还有较大差距。

从国际对标看，控制碳排放、实现低碳发展已经成为国际大都市的主流共识，纽约、伦敦、东京等城市均提出了有力的二氧化碳总量削减目标，并将低碳绿色发展作为城市核心发展战略之一，以及展示城市国际形象和提升竞争力的重要方面。上海需要进一步强化低碳发展理念、明确目标路径、创新制度措施。

从国家要求看，国家将生态文明建设和绿色发展放在前所未有的战略高度，进行了一系列的部署要求，并明确提出全国2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰的目标。上海要继续争当改革开放排头兵、创新发展先行者，应当比全国更早达峰，更好发挥全国低碳城市试点的示范引领作用，积极探索特大城市低碳发展转型经验，为全国绿色发展做出更大贡献。

从城市发展内在需要看，资源环境问题已成为制约上海当前和未来发展的突出短板，本市在明确提出人口和建设用地总量控制目标的同时，也迫切需要明确能源消费和碳排放峰值目标，以资源环境承载能力作为硬约束，促进经济社会转型升级，特别是要扭转本市重化工业比重过高、煤炭等高碳能源总量过大等状况。此外，作为超大型河口城市，上海受极端天气气候事件和海平面上升影响的风险更大，亟需提升重点领域和脆弱地区适应气候变化能力。

从市民期盼看，更加美好的宜居家园、更高品质的城市生活，对节能低碳和应对气候变化提出更高要求。本市能源消费包括化石能源消费总量偏高，是大气污染物的主要来源，但与国际同类城市相比，人均生活用能仍处于偏低水平。既要保障居民生活质量提高产生的合理用能增长需求，又要控制源于能源消费产生的污染排放，亟需在能源总量控制、结构优化、效率提升、清洁利用等方面采取更加强有力的措施。

总体来说，一方面，“十三五”期间上海节能低碳和应对气候变化工作面临更大压力，目标任务更重，而进一步挖掘节能降碳潜力、深入推进产业和能源结构低碳转型的难度加大。另一方面，未来推进低碳转型也出现了新的有利因素，特别是低碳绿色为核心的全球能源技术革命加快孕育、上海具有全球影响力的科技创新中心建设加速推进、全社会低碳转型的共识氛围日趋浓厚、全国碳市场和电力体制改革全面推进，也为“十三五”节能低碳和应对气候变化工作提供前所未有的机遇。

二、明确“十三五”发展指导思想和目标

（一）指导思想

牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，全面贯彻党中央、国务院关于加快推进生态文明建设总体部署，紧紧围绕到2020年上海基本建成“四个中心”、社会主义现代化国际大都市、形成具有全球影响力科技创新中心基本框架的奋斗目标，把节能低碳和应对气候变化工作作为推动转型发展、建设宜居城市和提升城市竞争力的重要抓手，以能耗和碳排放总量及强度双控为统领，以产业结构调整和能源结构优化为关键，以强化法律约束和完善市场机制为保障，以节能低碳技术创新和产业发展为支撑，以全社会共同参与和监督推进为基础，有效控制能源消费和温室气体排放，全面提升适应气候变化能力，在全国率先形成绿色低碳的发展方式、生活方式和消费模式。

（二）基本思路

——深化强化总量和强度“双控”。聚焦重点行业和重点企业，继续落实能耗、碳排放的强度控制，完善并强化能耗和煤炭消费的总量控制制度。

——继续坚持减缓和适应气候变化并重。积极控制温室气体排放。加强气候变化影响风险评估，提升应急预警和基础设施适应能力。

——协同推动节能低碳和污染防治。聚焦重化工等高载能、高排放行业，聚焦煤炭、油品等高碳能源品种，严控增量、压缩存量、优化结构，从源头上降低化石能源消耗对碳排放和环境污染的影响。

——全面实施国际先进水平对标。瞄准国际最先进水平，完善本市产品能耗限额标准和合理用能指南等能效标准体系，全面实施主要用能领域、重点行业以及主要用能产品的能效对标达标。

——持续完善引逼结合机制制度。加大政府资金、价格、金融等政策支持和引导力度。深入推进碳交易，进一步推广合同能源管理模式，充分发挥市场机制作用。建立健全政策法规体系，加强监管执法，督促用能排放主体切实履行各项法定义务。

——进一步强化全社会多方共治。在节能低碳工作中充分发挥政府的主导作用和企业的主体作用，进一步发挥公众和社会组织的推进作用，形成良好的舆论氛围和全社会合力。

（三）发展目标

1.总体目标

能源消耗、碳排放总量和强度得到有效控制，为本市尽早达到碳排放峰值奠定基础；主要用能领域的能源利用效率进一步提高，用能强度明显下降；主要工业产品单位能耗达到国际或国内先进水平；能源结构进一步低碳化，天然气和非化石能源占比持续上升；节能低碳技术应用加快推进，节能低碳产业快速发展；碳汇能力进一步增长；适应气候变化能力明显增强。

2.2020年具体目标

——总量与强度：全市“十三五”能源消费总量净增量控制在970万吨标准煤以内，2020年能源消费总量控制在1.2357亿吨标准煤以内；二氧化碳排放总量控制在2.5亿吨以内；单位生产总值能耗和单位生产总值二氧化碳排放量分别比2015年下降17%、20.5%。

——能源利用效率：主要工业行业产品单位能耗达到国际或国内先进水平；航空、航运和道路交通运输单位能耗基本达到国际先进水平；公共机构和大型公共建筑能效水平显著提升。

——能源结构：煤炭消费总量及其占一次能源比重明显下降；本地风电、光伏装机容量分别达到140万和80万千瓦，非化石能源占一次能源消费比重达到14%，其中本地非化石能源占一次能源消费比重达到1.5%。

——节能低碳技术和产业：工业、交通、建筑、能源等领域推广先进适用的节能低碳技术；培育一批国内领先的节能低碳龙头企业，成为我国重要的节能低碳技术创新中心和产业高地。

——碳汇能力：森林覆盖率达到18%，碳汇能力明显提升。

——适应气候变化能力：城市气候变化基础科学研究达到或接近国际先进水平，重点行业和薄弱区域适应气候变化能力显著增强。

（四）目标分解

按照“条块结合、市区联动”的方法，基于“确保全市节能目标完成、尽可能与节能工作成效相挂钩、兼顾可行性和操作性”等原则，将全市能耗总量和强度、碳排放强度控制目标分解到各部门和各区。

根据各区节能责任、节能潜力、节能能力等因素，对强度指标分三档设定。在能耗总量上，各区能耗年均增速均为不超过2%，略高于全市平均水平。

延伸阅读：

政策 | 《上海市燃煤电厂石膏雨和有色烟羽测试技术要求（试行）》

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