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这类项目如果采用传统单体BOT模式,应该说是非常成熟的,在当前环保监管日趋严格的情况下,已特许经营的和正在PPP的市政污水单体项目正在面临着环保标准提高和绩效趋严的风险。绩效考核中需要对此充分考虑。此外,住建部刚刚颁发了《城镇污水处理工作考核暂行办法》(建城[2017]143号),也需要在制定绩效考核规则及在前期制定方案时充分考虑。
尤其值得一提的是,在上述考核办法中住建部要求对主要污染物削减效率进行考核,这个是作为单体污水厂BOT模式中社会资本无法承担的,这也是为什么住建部希望推行厂网一体化的原因。但具体分析之前落地的几个厂网一体化项目,本质上是厂区传统BOT加网可用性付费合并委托运营的1+1模式,并没有体现合二为一的内在逻辑,具体表现就是考核指标分离,并没有统一突出上述污染物减排的强约束性。基于这个原因,笔者认为厂网一体化可以继续积极摸索,但要在其它配套机制上有大突破才可能真正有所成效,在此之前,倒不建议把这种“1+1”模式强推铺开。
(二)城市水环境治理PPP市场空间---总需求3万亿,无存量转化空间;预计“十三五”可落地PPP总量约7000亿元。
1.基于“水十条”下城市水环境综合整治(黑臭水体治理及海绵城市)新增投资额余留约4万亿,该领域不可能推出存量项目。估计“十三五”期间实际PPP落地总量7000亿元。
采用基于重点领域工程任务量的测算方法,依据投资单价和工程任务量初步估算,根据E20研究院发布的《黑臭水体治理报告》,完成“水十条”将需要投资4.6万亿。目前根据住建部黑臭水体信息平台,只有35%完成治理,而E20数据中心的统计,已有约1580亿的PPP项目在落地中(入库金额6500亿元),另外,还有一批项目政府采用直接投资建设机会已经在进行中。但随着“水十条”下大考时间的临近,“十三五”期间尚有4万亿左右的治理需求总规模中,部分项目将以PPP的方式推出,体现在目前在库黑臭水体和海绵城市PPP项目需求合计6500亿元。值得一提的是,鉴于地方政府的财力所限,虽然需求明确,但不同于第一类市政污水项目,这类项目基本没有收费来源,4.6万亿的投资需求落地难度较大,通过PPP模式所面对的情况也是类似,笔者谨慎估计“十三五”期间规范型PPP可落地的新增规模在7000亿左右。
2.当前情况分析和政策建议
根据E20数据中心分析,目前这类有绩效压力的水环境治理PPP项目(景观类除外)在财政部PPP项目库里大约有496个,总金额约为6562亿元,项目数落地率约为21.57%,落地项目数107个;落地项目金额合计1580亿,项目投资额落地率24.07%。
这类项目是笔者归纳的典型的C类项目,项目部分搭配了可运营的污水厂,但对比项目总投资而言占比较低。这类项目几乎没有存量概念,也不存在需要将存量转化为PPP的需要。
这类项目由于运营属型相对较低,因此项目要落地很依赖政府支付的保障性,金融机构对项目入库也越来越看重。同时我们注意到,由于“水十条”的要求,每个地方政府在黑臭水体上的治理需求平均都在50亿到500亿之间,中央政府在划定时间表时并没有考虑到不同地区政府的财力悬殊,而即便是富裕的城市在当前的财政制度要求下,这类项目也更倾向于采用PPP方式。同时,地方推行PPP模式还要考虑到财政承受能力10%的“天花板”限制,使得上述问题更加严重,这是应该高度重视的。
这些非必要的PPP里,笔者关注到景观类占比较高,而且一些景观类项目也打着水环境治理的名头,但实际观察环境治理难度和绩效压力并不大。对于长期绩效压力约束不大的C类非运营类项目,笔者一直坚持认为采用PPP模式意义不大,不易实现“长期效率提高”这个PPP的核心指标。
另外,在黑臭水体这样的有长期绩效压力、技术集成和运营维护要求高的项目,虽然PPP可以起到发挥社会资本能力的作用,我们也要关注到,一些已经落地的项目中,社会资本表现的水平并不令人满意。尤其笔者一直在强调的是,这类项目要将可用性付费捆绑至少20%在运营绩效上,才能避免施工企业为主的社会资本借工程利润提前抽身的情况发生。当前这类PFI类项目PPP模式的修补是亟需完成的任务,但同时也要加强对地方政府履约的监管。而对于没有长期绩效压力的C类项目,这样的捆绑本身意义也不大,导致PPP模式的修补很难做到,因此笔者认为推行这类PPP必要性不足。
(三)村镇污水PPP市场空间---新增投资总需求为700万吨,投资额约1400亿,基本无存量转换空间。预计十三五期间可落地PPP总量500亿。
1.村镇污水处理厂处理新增量为700万吨/日,村镇污水处理装置处理新增量为1100万吨/日,新增投资需求超1400亿元
据E20研究院所发布的《村镇污水处理市场分析报告(2017版)》分析,村镇2016年污水处理厂处理能力达约1527万吨/日,分散装置的处理能力达约1315万吨/日;到2020年,污水处理厂处理能力将达到约2200万吨/日,分散装置处理能力有望达到约2300万吨/日。“十三五”期间,村镇污水处理厂投资将达到约750亿元,分散式污水处理装置投资约650亿元。
2.村镇污水处理存量资产可PPP市场化空间约570万吨/日左右,可PPP市场化占比基本为零,但存在存量上委托运营的购买服务市场。
相对于市政供排水,村镇污水处理存量项目可PPP市场化的可能性较低,一方面原有设施不少运营状况糟糕无法转让,一方面这类项目本身吸引力弱(建设运营难度大,无收费基础),存量很难盘活。
3.当前情况分析和政策建议
根据E20数据中心分析,目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有107个,总金额约为476亿元,项目数落地率约为42.06%,落地项目数45个,落地项目金额合计230亿,项目投资额落地率48.19%。
村镇污水处理市场化项目包括委托运营、PPP等类型,其现阶段多以市场化运营维护为主;较多村镇污水处理项目付费来源依靠专项资金或试点项目,尚未形成服务价格机制,村镇污水处理PPP服务产业化基础相对较弱,PPP市场化率较低的现象将持续较长时间。其PPP市场空间多存在于有支付意愿且治理需求较强的省区,此外这些城镇化比例较高的发达地区,村镇污水一体化基础好,建设管理模式与城市污水处理类似,但在西部欠发达地区则完全相反。
这类项目由于水量较难采用简单的BOT保底量模式,往往做成了C类项目模式,采用可用性付费加维护服务费的结算模式,使农村污水项目从这个角度来看更像是“水环境”项目,运营性也受制于上述原因相对较弱,加强绩效捆绑可用性付费也是必需。但是村镇尤其农村污水治理远远不同于城市污水,分散与集中的平衡选择,政府、百姓和社会资本的三元关系如何构建,长期维护如何得到保障,污染物削减的经济性和环境容量之间的考量,这些不但复杂,而且各地情况各异,如果前期不注重针对性的调研和设计,很容易造成后期运营效果差或者成本过高无法运行等问题。
此外,正如文件所说,在这个领域探索城乡统筹、环水农业、环保与农业或旅游的产业链整合类PPP很有意义,目前只有星星点点的局部尝试,需要及时发掘和分享。在实际项目探索中,地方政府对捆绑的商业性项目估算远远高于社会资本,两者由此对环保公益性支出的回报很难达成一致,是这类项目推进的第一个障碍。此外,银行长期以来习惯政府担保的回报机制,对商业性项目的前景估算没有把握,因此主观上回避这类项目,导致PPP落地中的融资障碍。最后,社会资本在这方面能力也准备不足,解决这几个方面也许都需要更长的时间。
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