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4划定原则
4.1科学性原则
以构建国家生态安全格局为目标,采取定量评估与定性判定相结合的方法划定生态保护红线。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,按生态系统服务功能(以下简称生态功能)重要性、生态环境敏感性识别生态保护红线范围,并落实到国土空间,确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。
4.2整体性原则
统筹考虑自然生态整体性和系统性,结合山脉、河流、地貌单元、植被等自然边界以及生态廊道的连通性,合理划定生态保护红线,应划尽划,避免生境破碎化,加强跨区域间生态保护红线的有序衔接。
4.3协调性原则
建立协调有序的生态保护红线划定工作机制,强化部门联动,上下结合,充分与主体功能区规划、生态功能区划、水功能区划及土地利用现状、城乡发展布局、国家应对气候变化规划等相衔接,与永久基本农田保护红线和城镇开发边界相协调,与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,统筹划定生态保护红线。
4.4动态性原则
根据构建国家和区域生态安全格局,提升生态保护能力和生态系统完整性的需要,生态保护红线布局应不断优化和完善,面积只增不减。
5管控要求
生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的,由省级政府组织论证,提出调整方案,经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后,报国务院批准。
——功能不降低。生态保护红线内的自然生态系统结构保持相对稳定,退化生态系统功能不断改善,质量不断提升。
——面积不减少。生态保护红线边界保持相对固定,生态保护红线面积只能增加,不能减少。
——性质不改变。严格实施生态保护红线国土空间用途管制,严禁随意改变用地性质。
6划定工作程序
采取自上而下和自下而上相结合的方式划定全国和各省(区、市)生态保护红线。
6.1制定工作方案和技术方案
各省(区、市)依照本指南和生态保护红线划定的总体要求,建立划定工作责任制和协调机制,制定各省(区、市)工作方案和技术方案,明确职责分工,组织专门队伍,有序推进划定工作。
6.2开展划定工作
环境保护部、国家发展改革委会同有关部门开展国家生态保护红线顶层设计,提出各省(区、市)生态保护红线空间格局和分布建议方案,明确需要保护的湿地、草原、森林等生态系统分布范围,指导各地生态保护红线划定,并做好跨省域生态保护红线的衔接与协调。
各省(区、市)依据工作方案和技术方案组织开展划定工作,参照国家生态保护红线空间格局和分布建议方案,结合本地实际情况,形成本行政区生态保护红线划定初步方案(含文本、图件、登记表),征求相关部门和地方政府意见,开展专家论证。经修改完善报省(区、市)人民政府审议同意后,形成生态保护红线划定方案(送审稿)。
6.3各省(区、市)方案上报与审核
各省(区、市)人民政府将生态保护红线划定方案(送审稿)报送环境保护部、国家发展改革委,环境保护部、国家发展改革委会同有关部门组织对各省(区、市)生态保护红线开展技术审核并提出意见,各省(区、市)人民政府根据意见修改完善后,形成生态保护红线划定方案(报批稿)。
6.4方案批准与发布
环境保护部、国家发展改革委会同有关部门将各省(区、市)生态保护红线划定方案报国务院审批后,由各省(区、市)人民政府发布实施。环境保护部、国家发展改革委会同有关部门在各省(区、市)生态保护红线划定方案基础上进行汇总,形成全国生态保护红线划定方案,报国务院同意后,向社会发布。已初步完成或发布实施生态保护红线划定方案的有关省(区、市)按照《若干意见》和本指南要求,进一步优化调整划定方案,按程序上报审批。
7划定技术流程
按照定量与定性相结合的原则,通过科学评估,识别生态保护的重点类型和重要区域,合理划定生态保护红线。
7.1开展科学评估
在国土空间范围内,按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法,开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估,确定水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域及极敏感区域,纳入生态保护红线。
科学评估的主要步骤包括:确定基本评估单元、选择评估类型与方法、数据准备、模型运算、评估分级和现场校验。
(1)确定基本评估单元
根据生态评估参数的数据可获取性,统一评估工作精度要求。
原则上评估的基本空间单元应为250m×250m网格,有条件的地区可进一步提高精度。评估工作运行环境采用地理信息系统软件。
(2)选择评估类型与方法
根据本地区生态环境特征和主要生态问题,确定生态功能和生态环境敏感性类型,并结合数据条件,选取适宜的评估方法(参见附录A和附录B)。
(3)数据准备
根据评估方法,搜集评估所需的各类数据,如基础地理信息数据、土地利用现状及年度调查监测数据、气象观测数据、遥感影像、地表参量、生态系统类型与分布数据等。评估的基础数据类型为栅格数据,非栅格数据应进行预处理,统一转换为便于空间计算的网格化栅格数据。
(4)模型运算
根据评估公式,在地理信息系统软件中输入评估所需的各项参数,计算生态系统服务功能重要性和生态环境敏感性指数。
(5)评估分级
根据评估结果,将生态功能重要性依次划分为一般重要、重要和极重要3个等级,将生态环境敏感性依次划分为一般敏感、敏感和极敏感3个等级。
(6)现场校核
根据相关规划、区划中重要生态区域空间分布,结合专家知识,综合判断评估结果与实际生态状况的相符性。针对不符合实际情况的评估结果开展现场核查校验与调整,使评估结果趋于合理。
7.2校验划定范围
根据科学评估结果,将评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感区进行叠加合并,并与以下保护地进行校验,形成生态保护红线空间叠加图,确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域,以及其他有必要严格保护的各类保护地。
(1)国家级和省级禁止开发区域
——国家公园;
——自然保护区;
——森林公园的生态保育区和核心景观区;
——风景名胜区的核心景区;
——地质公园的地质遗迹保护区;
——世界自然遗产的核心区和缓冲区;
——湿地公园的湿地保育区和恢复重建区;
——饮用水水源地的一级保护区;
——水产种质资源保护区的核心区;
——其他类型禁止开发区的核心保护区域。
对于上述禁止开发区域内的不同功能分区,应根据生态评估结果最终确定纳入生态保护红线的具体范围。位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域,不纳入生态保护红线。
(2)其他各类保护地
除上述禁止开发区域以外,各地可结合实际情况,根据生态功能重要性,将有必要实施严格保护的各类保护地纳入生态保护红线范围。主要涵盖:极小种群物种分布的栖息地、国家一级公益林、重要湿地(含滨海湿地)、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地。
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