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政府方对于股权及其他合同权益的转让限制，是否会对PPP项目的二次融资造成实质性阻碍?是否可以放宽此类限制?放宽之后对公共利益的保障措施是什么?诸如此类的一些问题，其实是每一个PPP项目都应该仔细思考并加以解决的。

2014年以来的PPP，综合性、多样性和复杂性均远超特许经营时代。市政领域内的单体项目的运作模式，包括但不限于其政府方的参与方式、咨询模式、融资方式和交易架构搭建，绝对不能生搬硬套到今天的PPP项目当中来，否则，项目出问题是早晚的事，政府违约也极有可能成为常态，PPP模式因此而被打入冷宫也不是完全没有可能，BT就是前车之鉴。

三、专业运营找不到，怎么破?

现在很多PPP项目都在为运营发愁。以轨道交通项目为例，全国几十条地铁线都在搞PPP，但是中选的社会资本却以施工企业居多。即便是联合体，运营方的话语权也是比较有限的。“融进来、砸下去、建起来”才是头等大事，至于竣工验收以后如何实现专业化的运营管理，似乎无人关注。在某种程度上，参与各方甚至都有一种心照不宣的默契，而这种默契又着实让人惶恐。类似的问题，在园区开发、特色小镇、文化体育、旅游、养老等领域也广泛存在，但破解乏术。如何为PPP项目找到靠谱的专业运营方，是负责任的地方政府关注的另一个焦点问题。

在政策导向上，业内一直在呼吁加快专业运营商的培育。从中央到地方，从行业到专业，都应该考虑制定相应的优惠政策，促进和引导不同行业领域内的专业运营商的成长。在这方面，央企和国企具备比较大的先天优势，部分行业已开始相应的整合(如北上广深沪涌现出来的地铁运营公司)。而在大部分行业领域，民企和外资其实也有机会，但需要从技术、机制、模式和专业上找到突破口。

在社会资本遴选方面，政府方需要反思相关招标或采购要求(如潜在投资人的资质要求)，以及PPP项目的边界条件(如绩效考核与政府付费之间的关联)，是否存在不符合其真实价值取向，或不符合项目长期稳定运营需求的标准，是否仍然是“重建设、轻运营”的思路大行其道?换言之，招标或采购文件到底是倾向于施工方、融资方还是运营方?在PPP项目合同、项目公司股东协议和章程项下，又以哪一方的话语权为重，各方的责权利分配是否合理?以我个人的项目经验而言，PPP项目投资人里说了算的，主要是施工企业，其次是财务投资人，运营方的地位往往是最低的。市政环保领域的情况略好，其他领域基本如此。

在此情形下，地方政府又怎能奢望为PPP项目找到既红且专的运营商呢?改变，应从招采要求及边界条件开始，投资和运营的比重应当上升，施工与供货的比重则相应下降。

至于投资人一端，市场化的考量还是相对多一些。只要政策导向有利，政府方偏好合理，市场的反应自然就会出现相应的正向调整。那些要求投资人内部合理分配风险、充分挖掘运营和管理潜力、承担社会责任之类的空洞口号，少喊几句也罢。

四、PPP创新没方向，怎么破?

目前，各地PPP项目的运作模式相对简易，即政府主动发起，聘请一家靠谱或不靠谱的咨询机构，编写实施方案，搞定两个“论证”，通过招标或采购方式选择社会资本，设立项目公司，签约完事。一个市或县，几十或上百个PPP项目，都是这个套路。创新没动力，没方向，一有创新还容易踩红线。

那么问题来了，各地的发展规划制定之时，到底是按照政府投资、民间投资还是PPP模式来论证和通过的呢?如果当初不是或不全是按照PPP模式做的规划，这么多的项目一窝蜂地都搞PPP，置规划于何地?又如何评估和处理各个PPP项目之间、PPP项目与当地社会经济发展全局之间的关联及影响呢?PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决?这些问题，显然不是单个项目的实施方案或两个论证所能够回答的。

在与几个省市的PPP主管部门深入沟通之后，逐步有了如下几方面尚不成熟的考虑。

第一，市(区、县)政府牵头，组建专门的PPP领导机构或授权PPP主管部门，专门开展全市(区、县)范围内的PPP项目总体规划及投融资方案研究。此等研究可以借鉴，但无需全盘推翻此前已经形成的单个PPP项目的政策成果，并应与各相关部门衔接。

第二，整合省市区县各级各部门主管领域以内的数据、资料和信息，打破不同“衙门”之间的信息孤岛状态，掌握一手的、全局性的材料。根据我们的现有实践，这个工作难度不小，但是大有可为。通过对此类材料的整理分析，不但可以让咨询方得以了解各级政府的相关运作机制，进而提出对相关部门分工合作、管理架构进行针对性调整的建议，而且也能让PPP项目总体规划及投融资方案切合实际、有的放矢。

另一方面，从与不同部门的沟通来看，我们也发现受“信息孤岛”效应影响，很多业务上存在大量交叉的部门之间，彼此并不了解对方的运作机制，而只停留在交接环节上的信息共享。举例而言，财政部门则重点关注财政资金的合规发放，而污水处理企业或地铁公司则关心向财政部门的特定处室申请资金，并不清楚这笔资金的具体来源和使用要求。如果不搞PPP，这样一种“铁路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起码不会出什么太大的问题。但是如果搞PPP，情况就会变得很不一样。不了解财政资金的来龙去脉，实施方案和两个论证就难免流于形式，融资结构和交易架构的合理性就会受到影响，政府付费、补贴及为公共产品及服务兜底的安排就会存在缺陷，任何与之相关的创新都会成为无根之木，无源之水。从这个角度看，PPP模式的创新之所以举步维艰，也算是信息孤岛效应的结果之一。

第三，只有立足全局，占有足够多的数据资料和行政管理信息，PPP项目实施机构才能对具体的项目运作做到心中有数、驾轻就熟。以PPP项目打包为例，不同子项目之间的关联度和连带效应如何判断?经营性、准经营性和非经营性项目之间、商业性与公益性项目之间如何组合，又如何实现项目绩效的综合考核与评估?地铁项目的TOD模式倘若暂不可行，通车之后的溢出效应和外部性数据(包括但不限于土地开发收益)如何获取和计算?设想PPP领导机构或主管部门能够掌握这些信息，并将之转化为PPP大咨询的成果，当地PPP政策制定的基础是否能够变得更加扎实可靠呢?PPP项目实施机构依此推动具体项目，并将相关材料作为与各利益相关部门磋商或谈判的基础和依据，是不是也有望催生更多更新的利益分享机制与合理回报模式呢?

中国式PPP发展至今，虽然堪称内政第一抓手或者准国策，但是它与我国现有的政策法规、项目审批制度之间是存在冲突的。

在PPP模式推进中，逐渐遇到更多的难点与障碍，但这又算得了什么呢?有问题才有解决问题的需求，创新与实干才是生产力。挽袖正当时，中国式PPP的大场面，还有待诸位共同开创!

延伸阅读：

财政部PPP示范项目案例选编——水务行业10大PPP示范项目案例详情一览

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