农用地土壤污染防治的立法思考

三、法律原则设定

1优先保护，保护者受益

优先保护体现在两个方面，首先，相对于场地土壤和未利用土壤而言，要优先保护农用地土壤。农用地土壤面积较大，受污染范围广，承载着保障农产品数量安全和质量安全的重任，是整个国民经济和社会发展的基础，是人类赖以生存的最为主要的自然资源。场地土壤仅用于满足人类发展的部分需要，数量和面积都比较有限，相较而言，可以放在次要位置。其次，经济发展与农用地土壤污染防治相冲突时，经济发展应当让步。依照《土壤污染防治行动计划》，除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用优先保护类耕地，禁止在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。

农业生产者是农地土壤的使用者和受益者，也是污染防治的主要实施者。如果我们能从土壤自身的感受和价值来看待土壤，土壤污染和退化问题将会迎刃而解。具体到农业生产者，如果能主动采取措施防治土壤污染，土壤污染问题就能解决一大半。然而，受农业生产比较效益低影响，农业生产者从事农业生产的数量和积极性都不高，只有通过有效的补贴补偿，唤醒责任意识，农业生产者才有可能主动采取措施防治土壤污染。

因此，要强调保护者受益，设计有效的激励机制，充分利用农业补贴和补偿政策，提高农业生产者保护土壤的积极性和主动性，减少农业生产过程中污染物的产生。鼓励农业生产者运用环境私益、公益诉讼等方式，自觉维权，集体维权，抵制和预防外源污染。

2农地土壤资源永续利用

“除了农产品市场，一个国家真实的、永久的和独立于其他一切要素的资本就是土壤。合理利用并保持土壤肥力这一重要资产是非常必要的。”如果农地土壤资源受到污染和破坏，失去利用价值，人类生存就会受到威胁，因此，需要用长远的眼光看待农地土壤资源，“追求享受或许不能说成是人类的一个弱点，很多时候正是一些享乐的欲望推动了社会的进步，所以短视就难免成为人类的一个重要特点，也正因为这样，我们才那么多地去强调要有长远眼光，要有大局意识，要为后代人考虑。‘可持续发展’的要求正是在强调我们去关注长远的利益”。

当前，我国的农用地数量仍在减少，质量下降趋势没有得到有效遏制，保持有限土壤资源的有序性、保护性利用，进而实现长久、永续利用，就显得特别重要。应当通过法律设计，减少和预防对农地资源的进一步污染和破坏，采取措施，提高土壤肥力，改善土壤环境，最大限度地发挥农用地土壤的生产功能，实现在保障农产品质量安全下的持续有效利用。

3产地与产品一体化保护

农用地土壤污染防治的目标主要是保障农产品质量安全。农用地特别是农产品产地是农产品生产的“第一车间”，研究表明，土壤中的重金属、持久性有机污染物会随着作物生长迁移到作物可食部分，进而危害农产品质量安全。保护好产地土壤，实际上就是从源头上防范了产品受害，将产地与产品结合起来保护，把保护产地土壤作为保护农产品的重要内容，通过轮作、间作、季节性休耕等农艺措施保护，既能实现土壤污染治理，又可以保障农产品质量安全，还可以发挥已污染土壤的生产功能，缓解粮食供给压力，保障国家粮食安全。

4用地与养地相结合

土壤使用过程也是土壤生产生态功能消耗过程，如果不能及时有效补充土壤养分，土壤功能就会消耗殆尽，最终丧失生产农产品的功能。良好的用地措施是维持土壤生产能力的关键，也是养地的重要措施。研究表明，“土壤质量受农户土地利用方式、技术选择、化肥、有机肥施用、秸秆还田等多种因素影响。”“耕作、种植制度、施肥等农田管理措施能够显著地影响土壤有机质动态，而免耕、提高复种指数、合理的轮作换茬、有机肥料和化肥的施用以及弃耕农田还林还草等保护性管理措施则能够提高农田土壤有机质含量”。

实践证明，在农业生产过程中，采用水分管理、药肥管理、作物种类和品种管理、耕作时间和方式管理等农艺措施或保护性耕作措施，不仅有利于土壤肥力提升，提高土壤环境容量，减低污染物含量或阻隔污染物进入作物籽粒，而且有利于农产品品质改善，产量提高，实现在耕作过程中养护土壤和提高农作物品质产量的双重目的。

我国农村土地属于集体所有，村集体是所有者，承担着土壤资源养护的责任，村民是承包户，是使用者，只在特定时间内享有特定土壤资源价值使用的权利，用地与养地脱节，造成用地的人只注重获取土壤资源的短期价值，采取竭泽而渔的利用方式，养地者没有切实需求，自己也不用地，所以养护基本做不到位，致使土壤养分流失，退化、污染严重。因此，应当将土壤的使用与养护结合起来，明晰农地产权，采取养地补贴、使用权长期化等措施，增加劳动力投入，不断改善土壤条件，提升土壤肥力，在农业生产过程中解决土壤污染问题。

四、法律制度构成

“法学的重要特点就是务实和世俗，它是一种社会化的实践，一种职业性的知识，在很大程度上是排斥独出心裁和异想天开的。它有时甚至不要求理论，而只要求人们懂得如何做。”因此，要从国情出发，将土壤污染防治中已经实施或者验证的实践，特别是行之有效的防治技术制度化，实现污染防治源头控制、过程控制的法律化。

1安全标准制度

在国家土壤环境标准体系之下，根据农用地土壤生产功能和农产品质量安全要求，建立健全农用地土壤安全标准体系。组织制修订农用地土壤污染调查和监测、类别划分、风险评估、种植业结构调整、修复治理等行业和地方标准或技术规范。

1监测预警制度

建立健全农用地土壤环境监测制度，设置国控点和省控点，开展长期监测、例行监测和动态监测。对基本农田保护区、生态脆弱区和野生植物保护区进行重点监测和加密监测，开展信息统计，建立监测档案。对土壤环境状况及变化趋势进行分析评价，根据污染变化，启动预报预警机制，预防污染发生或进一步扩大。

3分级管理制度

根据土壤和农产品受污染情况，将耕地划分为重度污染区、中轻度污染区和清洁生产区，采取不同的保护、利用和治理措施。对清洁耕地以污染预防为主，实行永久保护，鼓励采取环境友好型耕作技术，防止外来污染，严禁非农建设占用。对中轻度污染耕地，实行环境准入限制，防止外来污染，同时，实施农艺措施为主的修复治理，改善土壤环境，使之逐渐达标。对重度污染耕地，依法划定为特定农产品禁止生产区，禁止超标食用农作物种植，采取种植业结构调整、轮作、休退耕还林还草等措施，逐步恢复土壤安全生产能力。

4综合治理制度

对于已污染的耕地土壤，采取以水肥管理、作物种类和品种管理、耕作时间和方式管理等农艺措施为主，植物修复、生物修复等措施为补充的综合治理措施，阻断或减少污染物进入作物可食部分，保证农产品质量安全。

5风险评估制度

要建立以食用农产品污染物最高允许限量为导向的农用地土壤环境风险评估指标体系，建设稳定的评估队伍和专业实验室，根据土壤污染现状和变化趋势，分析可能影响土壤质量和农产品安全的潜在危害因子，开展定期评估、协同评估和动态评估。

6清洁生产制度

农业清洁生产是防治农地污染的重要措施，是农产品质量安全的基本保障。包括严禁向农地排放或倾倒工业废气、废水、固体废物，严禁城镇垃圾、污泥直接用作肥料；加强对化肥、农药、农膜等农业投入品的监管；鼓励实施秸秆还田、种植绿肥等保护性耕作措施。

7生态补偿制度

确立农地土壤污染补偿机制，与现行农业补贴政策相衔接，明确补偿主体、补偿对象、补偿标准、价值核算方法、补偿方式、考核办法等。将补偿与农业清洁生产结合起来，把采取自觉预防外来污染、减少农业投入品使用、为产地土壤面源污染防治作出贡献的农业生产者，纳入补偿范围。要将资金补偿与技术补偿结合起来，重点发挥技术补偿的作用。

总之，一部法律能否成功，能否真正为人们接受，不是利用法律推进改革的政治家或法学家能决定的，而是必须经过长期的公共选择。

因此，“土壤污染防治法”要想实现立法目的，就农用地土壤来说，就是立法能否真正考虑依靠土壤资源谋生的农业生产者的利益诉求，能否真正为他们理解和接受，能否为我国土壤污染问题的解决提供有效的法律依据。