案例｜PPP模式“整镇推进”土地整治探索研究——以山东省济南市黄河镇为例-第2页-北极星环境修复网

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规划设计。通过多层面实地调研生产现状、产业结构、组织领导、群众意愿等情况，确定了“整镇推进、两区同建”的项目建设思路。社区设计过程中按照“田园城市”模式的规划及建设要求，按照绿色建筑、新型农村社区的标准进行城乡一体化施工建设，完善社区供气供暖、环境整治、文化教育、医疗卫生、社区服务、商业购物等设施及功能。在安置房建设标准、户型、面积的确定方面，采取逐一入户摸底的方式，多方征求当地农民意见，并签订入户摸底协议，充分保证农民的知情权和参与权。

产业统筹。项目区产业规划主要划分为现代(设施)农业、社区新能源、环境整治、文化旅游、社区医疗大数据5个板块。依托中建集团自身的资源优势，通过与正大农业、联想农业、中国农科院、山东海卡、山东高美等各大企业合作，通过“互联网+”平台进行市场化运作，形成立体化产业联动平台，逐步形成高附加值、高技术含量、充分工业化、品牌化的新兴产业。

项目实施的意义

开辟了增减挂钩工作资金筹措新模式。该项目总投资约30亿元，如果仅靠财政投入或农民自筹资金，根本无法满足巨量投入，也无法实施。利用增减挂钩政策、采用PPP模式，与中建集团合作，保证了项目实施过程中资金充足。此外，中建集团作为央企，为适应新常态下企业发展，也迫切需要转型，双方的需求促成了目前的合作，一定程度上破解了过去单一依靠政府财政维持的局面，也方便了社会资本的自由运作，为增减挂钩工作开展探索了新的模式。

探索解决贫困的新道路。新型社区建设、农业产业园区、轻型工业区和特色文化旅游区的建设，使黄河镇村民的生活从原来的破旧平房到各种配套设施齐全的新社区。土地复垦成片，不仅增加了耕地数量、与原有耕地相连，形成10万多亩整齐集中的耕地，更有利于集约化农业的发展，在吸引了正大农业等集团规模化经营的同时，也促进了新能源、文化旅游等产业链条的延伸。这既保证了基础土地收入，农民也借此转变为产业工人就地就业，推动了当地脱贫致富。

开创新型农村社区建设新模板。黄河镇新型农村社区建设，打破了部分地区单纯的“合村并居”，按照中建集团“绿色建筑”标准设计，配套各项基础设施，完成农村硬化、亮化、绿化、净化、美化和改污、改水、改厕等村庄环境治理工作，从根本上实现新农村建设要求。此外，住宅楼顶还全部设计为分布式光伏发电，部分住宅探索了“产业化住宅”，社区既结合城市社区的优良配套，又保留了独特的田园风光，引领了济南市农村社区建设的新方向。

保障了群众的新需求。规划设计阶段，充分尊重群众意见建议，充分考虑农村特点和地域特色。土地流转后，土地的所有权仍归集体组织所有，土地承包年限也没有发生改变。导入产业后，农民可以优先录用务工，从身份上由传统的农民转变为“农民+产业工人”;从收入上来讲，通过生产方式的转变，收入由原来单一的农业收入，转变为“土地流转收入+产业工人工资+企业利润分红”的多元构成，且有了较大幅度的提高。

项目实践的经验与思考

选择合适的社会资金参与PPP模式。运用PPP模式推动土地综合整治，不仅仅是简单的获取资金、上马项目，而是要充分发挥合作团队先进的管理理念、资金运作模式，进一步减少运作风险。如果没有相关工作经验和专业能力，或者社会资本是仅以盈利为目的，势必引发项目建设运营管理、风险防控、收支预算、收益分配等各个环节的多方面问题。因此，合作团队要拥有强大的资金实力和较高的管理水平，确保其不是追求短期、超额利润而是注重长期稳定回报。

注重协调分工、明确责任、分担风险。社会资本的投资数额大、回报周期长，对政府、对企业都存在一定的财政风险。要深入研究各方面的可行性，试点推动、分步进行。就运用PPP 模式推动土地综合整治项目而言，招商引资需要社会企业牵头运作，保障群众合法权益则需要政府部门把握规范，通过政企合作、公私合营，在项目建设过程中实现有机融合。因此有必要通过签署协议或合同，摆正政府和企业在PPP模式中的位置，明确政府、企业、银行的工作职责和部门分工，以及风险分担和利益分配的原则。

因地制宜的选择产业模式。运用PPP模式推动土地综合整治对于缓解资金难题、促进新型城镇化建设、助推区域产业发展具有重要的借鉴意义，但是本项目区处于城乡结合部，增减挂钩节余指标收益能够满足本地社区建设、拆旧复垦等各项资金需求。因此，地域及政策的特殊性决定了运作模式的特殊性。不同的地域、不同的发展状况，对政策是否使用，产业融合是否合理等，要从实际出发，因地适宜的选择产业模式。

充分尊重群众意愿，保障群众合法权益。要充分做好前期宣传动员工作，让群众真正了解、支持项目建设，充分调动群众自觉参与增减挂钩工作的积极性和主动性，营造良好的工作氛围。深入做好群众工作，在确保有95%以上村民签字同意后，开展项目建设。要推动组建村民代表工作组，参与项目的安置补偿、拆旧建新、施工招投标、收益分配等全过程，通过群众监督，进一步防止违法违规行为，真正让群众享受到增减挂钩工作带来的实惠。

进一步加强相关政策研究。以PPP模式进行土地综合整治，具有探索性和开拓性，部分工作没有相应的对口政策作为参考，增加了社会资本的投资风险，特别是经济下行压力下，土地指标需求不大，指标交易渠道及对象不明确，对于社会投资回收存在风险。因此，探索PPP模式要基于在法律法规范围内，经充分论证后开展，避免陷入新一轮的地方政府债务危机。

延伸阅读：

国土资源部：土地复垦“双随机一公开”监督检查实施细则

原标题：PPP模式“整镇推进”土地整治探索研究——以山东省济南市黄河镇为例

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