案例｜PPP模式“整镇推进”土地整治探索研究——以山东省济南市黄河镇为例-北极星环境修复网

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近年来，济南市政府积极投入资金，推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，提高耕地质量、破解用地难题、推动产业发展。然而，济南市土地综合整治工作虽取得一些成绩，但各地区均不同程度地存在资金短缺、群众利益难以平衡等问题。为此，济南市推进探索运用PPP模式“整镇推进”开展土地综合整治。

增减挂钩土地综合整治项目面临的困境

资金筹措难。开展增减挂钩工作资金量大，筹措困难，大部分项目资金来源只有市、县、乡级政府投资和村民垫资等，途径单一，缺口很大。在经济下行、指标需求缩小、融资难度较大的形势下，很多能带动地区发展的项目面临撤销的窘境。国家今年明确规定“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，这虽然释放了政策红利，促进了贫困地区脱贫攻坚，但部分地区仍面临“发达地区有钱没指标、欠发达地区有指标没钱”的两难局面，多数平台和地区政府也在观望。

农民权益保障问题。增减挂钩节余指标是周转指标减去农民安置指标后的剩余指标，在项目区面积确定的情况下，安置房建设占用指标越少，挂钩节余指标就越多。部分地区出现对周转指标期望值过大的现象，少数地区更盲目建设高层建筑要求农民集中居住，未充分考虑安置后农民的就业、社保、农机具存放、集体活动、宅基地申请等，造成农民利益受损，也诱发了农民质疑政策，影响了增减挂钩政策的良好初衷。

济南市黄河镇PPP模式“整镇推进”土地整治试点项目的特点

基于上述问题，为改善群众居住环境、促进土地节约集约利用、培育良好的城镇产业集群，济南市国土资源局积极探索运用PPP模式开展土地综合整治，并将济南市章丘区黄河镇作为全国第一个“整镇推进”的土地整治试点项目进行探索建设。项目运行机制如下：

职责分工。前期筹划阶段，济南市国土资源局、章丘区政府、黄河镇政府、中建集团、中国农业银行等分别根据需要签订《战略合作框架协议》，明确了工作职责。政府部门职责：负责完成新型社区安置土地的供应、安置区立项、规划、实施等手续的报批工作，负责做好群众动员、入户调查、拆迁补偿、拆旧区的土地复垦整治;中建集团职责：负责项目的投融资及项目安置区等的建设工作，负责土地复垦后现代农业、环境整治、公共交通运营、旅游及开发及运营、社区商业及服务等项目的导入及运营工作;中国农业银行职责：将本项目相关单位作为核心客户，负责参与项目的融资事宜，配合多渠道筹措项目运作资金，并对本项目提供必要的资金意向信用额度。

运作管理。中建集团与章丘区政府双方共同注册成立实施、资金双平台公司，平台公司作为项目的实施主体，承担项目发展战略制定、项目开发建设、项目招商引资运营等全过程的实施与管控;针对社区建设过程中的不同板块的业务，平台公司将根据需要与各专业公司成立相应项目公司;同时，中建城镇规划发展有限公司将与各资金方共同注册成立基金公司，项目资金将通过基金公司直接进入项目公司。

资金收益。一是明确规定了资金投入与收益分配机制。在黄河镇新型城镇化项目中，社会资本不是通过与政府合作的平台直接进入项目，而是以直接股权投资进入项目，所以政府并不需要抵押担保。项目资金由中建牵头的正大、农行等各方资金组成;政府只是以认缴的方式占有实施平台公司的10%的股权，并获取固定收益。二是项目盈利主要保障。《战略合作框架协议》明确济南市关于对增减挂钩指标交易的保底价格为30万元/亩。三是项目主要支出。项目公司按照1.8万元/亩的费用，支付给当地政府，由政府负责进行拆迁补偿、土地复垦等工作。社区建设费用是通过节余建设用地指标交易费平衡;社区配套设施投资、产业园区投资均通过运营收入来平衡。

激励监管。一是诚信共建机制。政府部门、合作企业与银行分别建立多部门、多层面的联合团队。各方制定主办部门和联系人，具体负责三方合作沟通、联系和信息共享等工作。二是企业激励机制。在黄河镇新型城镇化项目中，中建城镇规划发展有限公司获得旧村复垦产生的增减挂钩节余指标约1万亩、新建社区的物业经营权以及复垦耕地的优先承租权等。项目验收后，中建集团获得全部土地增减挂钩调剂补偿费，或有权依法选择复垦后的节余建设用地指标自用或通过交易实现投资及收益回收。三是政府协调监管。黄河镇政府有参与工程建设过程质量监督的权力，对于工程质量问题有提出建议的权力。对于群众提出的问题和意见，由黄河镇政府汇总后连同建议一并提交中建集团，通过双方协商，将合理的意见和建议予以采纳解决。如遇工程质量疑问，可邀请当地住建委质监站作为第三方，共同对质疑项目进行检查，当地住建部门从设计方案开始进行全过程监管。四是明确安置补偿。安置房每户在不超出补偿标准的情况下，不需要补缴费用;超出补偿标准的部分，按照相应价格进行购买。

延伸阅读：

国土资源部：土地复垦“双随机一公开”监督检查实施细则

原标题：PPP模式“整镇推进”土地整治探索研究——以山东省济南市黄河镇为例

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